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【法眼·聚焦】章成、黄德明:中国北极权益的维护路径与策略选择
 
发布时间:2016-09-26     浏览次数:

 2016-09-23 章成、黄德明 

 

作者简介:

 

 

        章成,武汉大学中国边界与海洋研究院讲师、武汉大学政治与公共管理学院在站博士后,国家领土主权与海洋权益协同创新中心研究人员,法学博士,研究方向为北极问题、国际海洋法与国际关系;

 

 

 

       黄德明,武汉大学中国边界与海洋研究院、国际法研究所教授,博士生导师,法学博士,美国休斯顿大学访问学者,研究方向为国际公法。

 

声明:本文原载于《华东理工大学学报(社会科学版)》2015年第6期,经作者授权推送,观点仅代表作者立场。由于原文较长,文章推送省略了脚注部分,如需转载,请联系作者。

摘要:

北极形势的发展决定了中国应明确界定自身在北极的角色定位和权益内容。通过经济合作与法律博弈并举的方式推进北极地区的多边国际合作,有利于为中国等非北极国家在北极地区的事实存在拓宽相应的活动空间。加强对北极地区各项问题的国际法解读力度,全面提升中国对北极事务的法律参与水平,才能使中国在北极问题上更具有话语权。中国需要确定出相应的北极问题总体应对策略,以便在现实操作中与北极国家进行更有效的博弈,并根据北极国家和非北极国家的各自不同情况来进行互动,以多管齐下的方式为中国北极软实力的加强铺平道路。

关键词:中国北极权益;北极;北极地区;维护;策略

       尽管中国不是北冰洋周边国家,在北极地区没有领土、领海和大陆架,但作为具有“近北极国家”身份的中国,在气候和地缘上受北极影响极大,且对海外能源供应和海上航运安全有重大需求,故北极的权益纷争关联到中国的切身利益。北极地区的气候变化、航道开通与资源开发都会对中国产生直接的影响。检视中国参与北极事务的法律基础可知,中国既是1920年《斯瓦尔巴德条约》的缔约国,也已于2013年5月15日,在北极理事会实现了观察员席位的成功“转正”。这都是中国参与北极事务的重要法律连接点。笔者认为,实现和拓展中国的北极权益需要充分重视和运用国际法的作用。本文以中国的实际需要作为论证的起点,站在中国的立场上来阐述中国的北极权益与中国对北极事务的参与历程,以此来研讨北极相关问题之于中国的影响以及中国在其中的具体角色与应对思路。积极走进北极,既不回避北极问题可能给中国带来的各项重大挑战,也绝不错过北极局势发展可能给中国带来的良好发展机遇,不断增强对北极问题的正面应对,维护和拓展中国在北极的合法权益和战略利益,是中国北极战略思路中的必然抉择。

 

一、界定中国在北极地区合法权益的必要性
近年来北极问题日益升温,中国与北极地区之间的联系也变得更加密切和复杂。海洋安全在如今的中国国家安全中已具有越来越重要的地位,世界各国间的经济联系更为紧密、相互合作更加深入。高度开放且与外界深度融合的中国经济,其发展离不开海洋经济的大力支撑。故对之全面认识与筹划,是中国发展的当务之急。而北极问题的诸多方面都牵涉到海洋领域和中国的国家利益,因此中国的国家利益边界向北极地区延伸也是势所必然。因此,时代和世局的发展变迁呼唤着中国准确定位其自身在北极地区的角色身份。
                         
尽管当前中国的周边环境受到部分困扰,但这并非中国进军北极的障碍。美国前国务卿亨利·阿尔弗雷德·基辛格(Henry Alfred Kissinger)指出,“如果欧洲人当初只想着先解决欧洲内部的问题,就永远发现不了新大陆”。中国国际政治学者王缉思也指出,“中国不应因周边问题的困扰,而在地区治理、全球治理领域缩手缩脚,而应更加主动地提供国际公共产品,积累有利于解决周边问题的战略资源和国际政治资本”。由此可以看出,界定中国在北极地区的合法权益并采取相应行动,既是客观形势发展的必然结果,中国也拥有维护自身北极权益及发展需求的必要主观理由。
 
中国现阶段在北极虽然没有直接的权利声索,但北极整体局势和法律地位的改变将严重影响中国的利益与国家安全态势,这点将在下文有所陈述。鉴此,与当前几个北极大国汲汲于大陆架法权利益的具体声索不同,中国在北极的有关主张可以“重在谋势”而非“谋局”,在北极地区主动营造可以容纳各方的对话合作氛围,倡导北极区域互信互利机制在操作层面上的构建,在积极发展与北极国家之间的关系的同时,借局布势,以更加积极主动的姿态来参与北极地区事务,并充分运用中国日益增强的国家影响力,在适当时机,可以考虑主动谋划提供有中国参与并施加影响力的北极地区公共安全产品,以维护北极地区的安全稳定,同时监控该地区的风险演化。
 
更何况,从地理位置上看,中国虽然没有属于北极地区范围内的领土、领海或大陆架,但中国在客观上属于各方面与北极息息相关的“近北极国家”这一身份怠无疑义。所谓“近北极国家”是指靠近北极地区的一类国家,这个概念符合中国与北极地区的位置关系的现实,又将中国等国家从更广泛的非北极国家中分离开来,表明中国等国家与北极地区之间存在特殊的地缘政治联系,不能被简单地排除在北极地区事务之外。中国宜以近北极国家、利益攸关方为介入北极地区事务的主要抓手,在实践中加强与世界各国的合作,以共推北极问题朝积极的方向发展。

二、明晰中国在北极地区的主要权益内容
当前中国对北极事务的参与,既有现实和可预期的国家利益的驱动因素,也有因中国享有北极理事会正式观察员国法律地位所带来的身份保障。所以说,中国对北极事务所享有的不仅仅是国家利益,同样也是一种得到北极国家以及相关国际公约所认可的权利。因此,中国在北极地区享有相应的合法权益,其主要可以分为:中国在北极地区的航道权益、中国在北极地区的环境安全权益、中国在北极地区的军事安全权益、中国在北极地区的科考研究权益、中国在北极地区的资源能源开发权益、中国对北极区域国际机制的参与权益、中国与原住民及北极国家的北极行政区发展交往的权益等。与中国在北极地区日益显性化的多重权益相对应,中国参与当今的北极事务面临着各种有利因素与不利因素相交织的复杂局面。

(一)中国在北极地区的航道权益
 
北极局势发展变化给中国带来的最直观影响体现在北极航道方面。能源运输安全问题是当前中国所面临的最严峻安全挑战之一。中国作为世界上最大的发展中国家,同时也是能源资源消费大国,在国家发展过程中,对主权管辖范围之外的海外能源资源及其海上运输的依赖程度有了显著增加。截至2015年2月,中国的原油进口量和成品油进口量分别为2555万吨和268万吨,总价值分别为近96亿美元和12亿美元,其中90%以上的进口石油需要通过海上油轮运输。因此维护好中国海上能源运输通道的安全生命线对于中国而言是怎么强调其重要意义都不为过。倘若北极海域在法理上完全被纳入环北极国家的主权管辖范围,势必给中国以及广大发展中国家带来极大的消极影响。中国目前推行的“一带一路”大战略中的“海上丝绸之路”部分的经济效益,也可能会受到北极航道开通所带来的不利后果的冲击。当然,如果未来北极航道的商业价值得到进一步的开发,中国也可以考虑将当前推行的“21世纪海上丝绸之路”战略构想延伸至北极海域,从而开辟出加强中国与欧洲、俄罗斯以及北极海域沿线地区联系的新路径,降低经济联系的成本,减少并化解现有航路的安全风险优化中国在世界航路变局中的地位。
 
北极航道的全面开通,将使在北极国家中拥有最长极北海岸线的俄罗斯和加拿大成为国际航运大动脉变迁的最大赢家,位于北大西洋两侧的欧美发达国家也将成为北极航道的主要受益者,而分布在苏伊士运河-印度洋-太平洋-巴拿马运河航线上的众多发展中国家的发展权利则将遭到明显的损抑。相对于北极航道开通给前两者带来的“冰火两重天”局面,中国所面临的情势则可谓是利弊参半。中国一方面可借助北极航道,与世界上经济形态最为成熟发达、海上贸易经济价值最高的北大西洋两岸地区(西欧国家及美国加拿大东海岸)实现更为便捷的联通,另一方面,中国原有的海上贸易和能源布局也不可避免地面临重大调整,与现有的亚非拉能源产地的联系将受到一定程度的冲击和削弱。而且由于通航后的北极航道事实上将为西方发达国家(包括俄罗斯)全面掌控,无论是从中面临利弊参半情势的中国等东亚国家,还是将承受更多不利后果的南方国家和南半球国家,都不得不加深同北极航道沿线国家之间的外交关系(抑或可说是某种程度上的依赖关系)。
 
除却北极航道开通和运营给中国带来的战略机遇和挑战,中国参与北极航运所面临的现实性操作难题还包括了目前中国在北极地区的适航船只数量不足。在北极国家中,除了冰岛和丹麦,俄、美、加、挪包括瑞典和芬兰在内的北极六国都拥有一支强大的破冰船队。其中,俄罗斯所拥有的破冰船只数量最多,达到20艘,并含7艘核动力破冰船,加拿大和美国分别有6艘和4艘破冰船。地处亚洲的韩国在冰区船舶设计建造方面也遥遥领先,日本和新加坡亦有较好表现。而中国造船界对于极地船舶的研究开发相对较晚,缺乏技术积淀,要想在未来极地船舶市场分得一杯羹,还需付出更多努力。

(二)中国在北极地区的环境安全权益
 
对于中国而言,北极问题牵涉到广泛意义的环境安全。如果北极的气候和生态系统发生剧变,因为格陵兰冰盖的融化所引发的世界海平面上升将对中国沿海经济发达地区造成直观的现实威胁。中国极地研究中心主任杨惠根认为,“根据测算,假如整个北极格陵兰冰盖和南极大陆冰盖完全融化,中国的海岸线将退后400公里。中国沿海地区最富饶、人口最密集的地区,如广州、上海、天津等地将会被淹没,成为海底城市”。
 
事实上,北极还是我国冬季寒潮的主要来源地,北极大气系统的任何微小异动,都会对中国的农林牧业生产安全和环境评估带来相当大的影响。中国大部分地区处于东亚季风区,作为极地和中高纬地区的一个重要气候系统,北极涛动(Arctic Oscillation,AO)与位于中低纬度的东亚季风之间存在密切的相关关系并特别体现在年代际关系之上。研究表明当AO指数偏强时,我国大部分地区冬季气温偏高,同时降水也偏多。北极涛动和西伯利亚高压对我国冬季气候的影响在年际和年代际尺度上有不同的特征。

(三)中国在北极地区的军事安全权益
 
北极地区的各项秩序演化同时还牵动着各国的诸多利益以及国家安全,中国对此也无法置身事外。作为北极地区的近邻国家,中国无疑在北极地区议题的安全化过程中兼具安全指涉对象和安全化行为体的双重身份。从军事利益和国防安全的角度来看,北极构成了连通欧亚美三大洲的最短通道,北极地区的气候和海冰也是潜艇潜航和发射导弹的最佳场所,因此北极空域的信息及位于其上的太空安全也是中国国家国防安全利益的有机组成部分。美国在阿拉斯加中部的格里利堡(Fort Greely)建立了陆基截击导弹的指挥中心和试验中心,南阿拉斯加的科迪亚克岛(Kodiak Islands)是布置反弹道导弹防御系统的另一个中心。在未来的军事冲突中,敌对国家有可能从隐蔽于北极雾霾和海冰之下的导弹发射阵地向中国发起武力攻击甚至是核袭击,也可能在北极上空对中国的卫星和其他太空设施采取电磁、激光甚至是导弹袭击等进攻方式,中国不能不对此保持高度关注并做好相应的预警与防御措施。

(四)中国在北极地区的科考研究权益

科考研究权利是《联合国海洋法公约》赋予给缔约国的一项法定权利。中国在北极地区也依法享有相应的科考研究利益。
 
尽管经过近二十年的努力,中国的北极考察事业已取得了显著的成果,但无论是与中国的现实国家利益需要还是与相关国家的北极科考实力相比较,中国都需要进一步加大对北极科考的关注与投入。这其中,尤其以建造能承载更多科研任务和更高科考要求的冰区船舶最为关键,特别是在北极冰融加速的气候环境下,北极海区的永冻冰层发生断裂崩解,在海上漂移游动的碎片化浮冰数量增加,如果在北极海域活动的各国科考船只和商业船舶性能较为有限或陈旧,那么现阶段北极极冰融化的形势给其带来的威胁将比所谓的潜在机遇来得更为直接。中国现有的北极科考调查作业以及未来可能参加在北极航道的商业运营均面临冰区船舶建造稍显滞后的问题。符合北极适航条件的科考船只在数量和性能上的不足,将制约中国科考范围的扩展与北极科研目标的实现。目前中国仅有的一艘“雪龙”号极地科学考察船,自1994年首航南极以来,已先后十余次赴南北极执行科学考察与补给运输任务,常年奔波在南北极之间“单兵作战”,已远远不能适应权益纷争时代的国际考察新形势的要求。因此全力打造具备更强破冰能力的船只,组建具有一定规模和国际领先地位的破冰船队,以因应当前北极科考和航运的“新高地”竞争,既是中国北极科考的当务之急,也是中国航运界和船建界所需予以重视并未雨绸缪的重大课题。

(五)中国在北极地区的资源能源开发权益

北极地区的各类资源能源极为丰富。中国是《斯瓦尔巴德条约》的缔约国,依照《斯约》的规定在斯瓦尔巴德地区享有勘探和开发资源能源的合法权益。中国还可以通过同北极国家合作的方式共同开发北极地区的丰厚资源能源。目前中国与丹麦(格陵兰)、挪威、冰岛、俄罗斯等国在合作开发北极地区资源能源的议题上进展良好。2015年1月9日,丹麦格陵兰岛自治政府宣布,曾规划投入23亿美元、储量超过10亿吨的伊苏华大型铁矿探矿权由中国大型煤炭及铁矿石进口商俊安集团接手。在俄罗斯开发北极资源的计划中,中国的中石油、中石化和中海油都是其准备予以邀请的合作伙伴。挪威和冰岛等国也对中国参与北极地区的资源能源开发持欢迎态度。

(六)中国对北极区域国际机制的参与权益

北极理事会是中国参与北极事务所能依托的最主要机制平台。在北极国际组织和区域机制的参与方面,目前中国在北极权益上遇到的最大问题是“基本参与权”问题,即由于北极国家对于圈外国家所抱有的排斥态度使得中国很难全面参与到北极国际事务中去。但由于中国北洋政府早在1925年就签字加入了1920年缔结的《斯瓦尔巴德条约》,这一资格为后来的中华人民共和国政府所继承,因此中国属于《斯约》缔约国,依照公约的规定享有在北极有关地区从事科学考察研究的法律权利。中国于2006年申请加入北极理事会,一年后成为北极理事会的临时观察员,2013年5月15日,中国获得了北极理事会的正式观察员国资格。按照北极理事会的章程规定,观察员国不具备与北极理事会成员国完全平等的地位。但中国仍需积极介入北极问题。中国在北极地区的发言权和影响力,实际上是会随着中国在北极事务上的实际作为而发生相应的消长变化的。因此中国继续保持目前的发展势头,并采取积极参与北极地区事务的策略以争取参与各项北极事务的准入资格,将有助于中国在今后获得更多相关区域议题的参与机遇。
 
在务实地认同北极国家在有关北极事务上的优先权利的同时,中国可以充分利用气候变化这一主题来阐释中国对于北极的发言权和参与依据,并在实践中加强自身参与北极事务的综合能力。因为在国际法上,气候变化属“全球共同关注事项”,况且作为全球气候循环系统中的重要一环,北极地区所有纷争的产生和趋热,几乎都与北极气候变化这一背景性诱因存在密切的联系,而无论是作为自然科学讨论范畴下的北极气候的改变,还是具有政治和地缘意义的北极问题,确实都已构成了全球性的挑战,通过全球力量的广泛参与来寻求全球性解决办法,属于北极问题的客观内在需求。而且,将北极气候变化作为国际共同治理的对象,亦无需以否定北极各国对北极相关区域的主权管辖及权利要求为前提。这就是中国介入北极问题的一个主要抓手,既有助于增强中国对北极事务的实际参与能力,又可避免中国与北极国家的立场诉求发生正面冲突。
 
中国还应充分利用非政府组织和软法来介入北极问题,并重视软性国际法工具在中国参与北极事务中的作用。中国目前是带有政府性的非政府组织北极科学委员会的正式成员国,这一委员会拟定的大量规则从国际法角度都属于非条约性的“软法”,目前基于北极法律秩序的特殊性,这些软法发挥了重要作用。中国应当以保护北极为最根本的工作宗旨,进一步加强参与拟定这些层次上的软法,以增强自身在北极事务中的参与权和发言权,并与国际社会携手努力,为实现北极区域内有关各方间的良性互动发挥应有的角色和作用,以确保北极地区的海洋划界和资源开发工作能始终以和平、可持续的方式进行。通过上述渠道来保障北极地区的可持续发展,无疑将符合世界各国的共同利益。完善北极区域法制的“软法”属性,淡化有关议题的“硬法”分歧,同时积极探寻其他相关类型的软法参与途径,将是笔者所认为的中国参与北极事务的重心所在。
 
当前中国在有关北极事务的议题上,主要还是集中于北极科考和北极资源开发等经济合作事项领域。中国尤须加强的地方则在于对中国的影响力达到制定有利于中国的北极国际规则目标,需要经过更为漫长的博弈。北极问题的国际法参与能力,如何提出有利于中国的北极议题思路和路线图,并运用这也体现了在当代国际体系和国际格局中,中国是现存国际政治经济秩序的受益者、参与者和改革者,同时也受到西方主导的国际规则的明显制约的事实。

(七)中国与原住民及北极国家的北极行政区发展交往的权益

北极地区的原住民族群有二十多个,主要有因纽特人、萨米人、科米人、雅库特人、鄂温人、多尔干人、恩加纳桑人、恩特西人和南特西人等,原住民总人口约35万人左右。其中人口最多的是生活在加拿大、格陵兰和俄罗斯北极地区的因纽特人和生活在瑞典、挪威、芬兰和俄罗斯北极地区的萨米人。八个北极国家还在其本国内部设置了具体的北极行政区域。北极国家通过设置具体的北极行政区,来管理北极地区的原住民并在有关行政区内实施仅适用于北极地区的政策法令。目前8个北极国家已经划出了30个北极行政区,其中包括俄罗斯的13个行政区(含7个自治区、3个共和国和3个州)、加拿大的5个地区、挪威的3个郡和1个斯瓦尔巴德群岛协定区、丹麦2个海外自治领、瑞典和芬兰的各2个省、美国1个州以及冰岛全国,总面积约1650多万平方公里。由于地区气候环境和历史开发滞后的原因,北极各国的原住民居住地区和具体北极行政区的经济人文社会面貌仍然相对闭塞,急需外部资金的注入以支持其发展。而中国文化从旧时代起直至今天,从来都不是封闭和孤立的。因此与相关国家具体北极行政区的当地政府合作,并加强同北极原住民社团的对话和交流,既是中国参与北极事务合法权利的有机组成部分,也不失为中国发挥自身优势扩大在北极地区影响力的一项可行策略。

三、阐明中国对北极问题的基本原则立场
如前所述,身为“近北极国家”的中国与北极存在着极为密切的多重利益联系,当前中国的综合国力和北极科考能力也足以支持中国对北极事务的深度参与,因此中国无论从哪个方面来讲都不宜缺席对北极地区的制度性框架治理安排。
 
中国认为,作为地理上邻近北极、气候上受北极影响极大的近北极国家,北极事态的重大变化直接关涉到中国的国家利益。中国对北极问题的基本立场是参与各方的一切行为应具有和平性质,同时照顾到全世界和全人类的共同利益。作为世界上最大的发展中国家,中国重视在北极问题上的多边国际合作。在北极事务上积极推动多形式、多层次、多领域的国际合作,并以务实和建设性的姿态参与北极的区域议题,是中国的一贯立场。中国在北极地区的政策目标,是全方位推进海洋事务与北极事务的国际交流与合作。中国的重心是关切北极问题所带来的非传统安全挑战,在加强对北极海域的开发利用的同时,促使北极地区日益朝着“和平、友好、合作”的方向发展,这也是有利于中国实现海洋强国目标的成功途径,可使中国在此过程中成为维护海洋和平发展、北极地区安全的重要力量。
 
中国已与瑞典、冰岛等北欧国家一道建立了北极海洋合作平台等机制化的合作性机构,与北极国家共同实施一部分合作项目,中国在北极开展相应活动,离不开北极国家的合作与支持。在有效保护北极生态和合理开发利用北极资源的前提条件下,中国提倡和谐海洋、和谐北极的价值理念,期冀与其他国家共同开辟北极区域经济合作的新领域,实现各方间的和平友好、互利共赢。同时中国将积极推动北极地区的海洋合作,以与世界各国共同应对北极生态系统的退化、开发利用北极资源等事项所带来的生态挑战和风险,保护北极地区的生态系统和生物多样性,实现北极地区的可持续发展并促进中国与北极国家及具体北极行政区的友好往来,从而为北极地区的和平、稳定与发展做出更大的贡献。正如2013年时任中国外长杨洁篪在全国两会记者招待会上所强调的,“21世纪的国际多边体系应当扩大代表性,提升公正性,增强实效性。中国是国际体系的参与者、建设者、贡献者,我们将以更加积极的姿态参与国际事务,为使国际体系朝着更加公正、合理的方向发展而发挥应有的作用”。

四、以北极科考实力的提升助推中国对北极事务的规范参与
鉴于北极地区自然气候条件和地理环境的特殊性,世界上任何一个国家在北极地区进行活动并提出权益主张的现实前提,均不可脱离其自身的北极科研资质。世界各国向北极派遣的科考队实际上也是国家北极权益诉求的活性载体,各国科考队承担的北极科考任务本质上皆服务于本国的现实利益需要。所以说,国家在北极地区的科考活动进展到哪,受国力辐射的国家北极利益边疆就拓展到哪。北极科考能力和水平较高的国家,受益于强大科技实力所提供的科学与技术支持,其北极权益主张必然拥有更加精确、细致、完备的事实依据,自然也就能展现该国在北极的角色、地位和作用,并强化其在北极事务上的话语权与行动能力。换言之,北极地区的自然条件决定了北极科考是各国参与北极事务的现实前提,不具备北极科考实力的国家,实际上在具体的北极议题上难有作为,更不可能在现实之中制约得了北极科考实力更强、水平更高的国家。
 
因此,中国逐步实现自身的北极权益诉求、并在北极事务上努力发出自己的声音,实则也是以中国渐长的综合国力及中国在北极地区的科考进展为基础的。虽然在法理上,中国早在民国时期就已加入规制北极特定地区的《斯瓦尔巴德条约》(1980年,中华人民共和国政府照会挪威王国政府,宣布继承了这一条约)。按照《斯约》的规定,中国公民可以自由进入斯瓦尔巴德地区并从事合法的科考与生产商业活动。但在很长时间内,受限于自身国力和北极科研水平,中国并无任何参与北极事务相关实践的实际机会。即使是与中国在遥远的南极所投入的科研实践相比,中国对同处北半球、与自身联系更密切的北极地区的关注也略显滞后。直至上世纪晚期,北极地区气候变暖的联动效应日趋外溢,远征北极进行科考实践的方案至此提上议程。中国政府组织的大规模北极考察活动正是始于20世纪末期,1994年,中国开始派遣科研人员赴北极地区考察。目前中国已累计完成六次大规模的北极科学考察活动,对北极的了解正不断深入和丰富。但与北极国家相比,中国的北极科考实践已足足滞后了至少三百多年,不仅远远落后于在北极地区拥有丰富实践经验的北极国家,也逊色于长期活跃在北极地区的英、德、日诸国。
 
1996年,中国加入了国际北极科学委员会(International Arctic Science Committee,IASC)。1999年7月1日,由政府资助支持的首支中国北极科学考察队赴北极远征。2002年,中国政府再次派出了第二支北极科考队,并于2004年在约北纬78°、位于挪威斯瓦尔巴德群岛的朗伊尔城(Longyearbyen)建立了中国在北极地区的第一个永久性科考站——“黄河站”(Yellow River Station)。2008年中国的第三次北极科考活动是2007-2008年度“国际极地年”(International Polar Year)活动的组成部分,考察作业向北大幅推进至北纬87°01′的北极浮冰之上。从这次科考活动开始,中国的北极科考形成了两年一次、每次历时两到三个月的固定化、常态化工作框架机制。2010年9月2日,中国完成了第四次北极科学考察,实现了依靠自己的力量到达北极点开展科考的历史性突破。2012年7月2日,中国开启了第五次“雪龙号”(Snow Dragon)北极科考之旅。这是中国第一次成功横穿北冰洋的科考探险之旅,考察区域南北纵贯2350海里、东西横跨4050海里,首次实现了对北极五大区域的准同步观测,是到目前为止的中国北极科考史上学科门类最为齐全、调查区域最为广泛的一次详尽探索。2014年7月到9月,中国第六次北极科考队在遭遇各种极端气候条件下仍然超额完成了历时两个半月的北极科考任务,这次科考的考察海域与第三、四次北极科考区域比较接近,科考重点位于北冰洋太平洋扇区,包括白令海盆、白令海陆架、楚科奇海、楚科奇海台和加拿大海盆等海域。此外,中国还参加了其他与北极自然科学领域相关的国际论坛和组织,例如中国是1992年成立的北太平洋海洋科学组织(PICES)的六大创始国(中、美、加、俄、日、韩)成员之一。PICES是北太平洋区域最为重要的政府间科学组织,保持着世界领先的海洋科学研究水平。虽然该组织的研究区域设定为北纬30°以北的北太平洋区域,但也有相当一部分研究范围涉及北极圈附近区域及其毗邻海区,有助于北极科考工作的开展。2015年3月,该组织的中国委员会正式成立。委员会由国家海洋局牵头,统合了包括国家海洋局、中科院、教育部、农业部在内的相关部委、高校及科研机构的专业力量。
 
应当说,中国持续的北极科考与项目研究活动成效显著,大幅提升了中国的极地与海洋科研能力水平。中国第六次北极科考队领队曲探宙总结认为,北极科考有助于进一步加强中国对北极环境变化的了解,对于提升中国在北极事务中的国际地位具有重要战略意义。
 
从现阶段的情况来看,中国在北极地区的工作重点主要还是以科考活动为主,在北极地区开展科学考察与研究工作是我国在北极地区的重要权益之一。而中国在北极地区的科研目标也比较集中,主要是北极海冰的快速变化以及其对我国及全球气候系统的影响。但中国在北极地区的国家权益远不限于上述方面,这表明未来中国在北极地区经营和拓展自身的国家利益还有很大的发展提升空间。面对当前的国际极地形势和国家重大战略需求,国家在“十二五”期间设立了“南北极环境综合考察及资源潜力评估”专项基金(简称“南北极专项”),这在中国极地事业的发展征程中具有里程碑性质的意义。“南北极专项”的实施目标是充分调动国内外优势资源与力量,切实提高应对气候变化的能力,促进我国极地科技和事业的跨越式发展,维护我国的极地国家利益和国际社会的共同发展利益,提升我国在国际极地事务中的话语权。

五、运筹多边外交推进中国的北极合作战略
当前中国的发展及其与世界之间的互动关系均已步入了一个全新的阶段,时代的发展呼唤着中国以全新的理念、机制和战略来统筹运筹国家安全全局。在国内外安全环境均发生了历史性转变的时空条件下,党的十八大报告提出了具有历史性进步意义的“建设海洋强国”的伟大号召,这是对几千年传统中华农耕文明固有意识的新跨越。习近平总书记在2013年7月30日下午中共中央政治局就建设海洋强国研究所进行的第八次集体学习时,更进一步强调“海洋强国是中国特色社会主义事业的重要组成部分”。极地问题特别是北极问题与海洋领域关系密切,北极局势的变化对于海洋观测技术、海洋环境保护、海洋综合管理、海上航行与搜救等方面都有可据参考的价值,且北极地区作为一个具有高度战略属性与复合利益价值的敏感地域,既是中国国家利益的对外延伸部分,也关系着国际体系和格局在未来的演绎变迁。就目前的国际局势而言,大国综合国力竞争水涨船高,围绕地缘、经济、软实力、“全球公地”(网络、海洋、太空、极地)等的战略博弈更趋激烈。因而积极发展我国极地事业,也成为我们实现“海洋强国梦”的重要组成部分。
 
北极地区是当前多边外交和国际区域治理的重要试验平台之一,传统的外交运作手段和新兴的全球治理和区域治理方式都可以在北极事务中有所反映。可以确认的一点是,无论是保护北极环境还是开发北极资源,都需要有关国家和国际社会的共同合作。正如加拿大极地委员会理事、中国极地中心客座研究员大卫·西克博士(Dr. David Hik)所言,“保护北极环境,合理开发利用北极资源,仅靠一国之力是无法完成的”。
 
深入参与北极各项事务的国际合作,尊重彼此的利益关切并寻找各方的利益契合点,可以为未来的北极开发和北极治理开拓更为广阔的发展空间。放眼全球,任何一个国家都不愿错失北极局势演变所带来的历史机遇,因此共同规划北极合作项目,夯实北极治理的经济基础与制度基础,是推动北极问题从失序走向有序的必由之路。因此在北极问题上,中国理应以相互依存的人类命运共同体的价值取向为出发点,在坚持多边主义、平等协商、合作共赢的原则下,充分发挥负责任大国的“正能量”,创新北极地区的治理理念、完善相关治理机制,在北极地区推动建立更加平等、包容、开放的新型国家伙伴关系和法律制度体系,与各方一道推进北极治理改革,共同应对北极气候变化所带来的挑战。因此,中国可以在多边国际场合,主动为有关北极问题的国际讨论提供相应的助力,以便进一步运筹北极问题,积累在北极对话中的博弈资本,同时更有效地汇集各方力量,推动各国在北极问题上的携手合作。

六、区分各国的不同情况实施相应的北极合作策略
中国应根据实际情况的需要,在确立促进、加强与北极国家之间合作关系的前提下,选择不同的合作策略。中国政治学者郑必坚指出,“扩大和深化同相关各方的利益汇合点、构建利益共同体,是一个全方位的战略构想。即是说,要把中国人民的利益同世界各国人们的共同利益结合起来,全方位地扩大同各方利益的汇合点,同一切相关国家和地区建立并发展不同领域、不同层次、不同内涵的利益共同体,推动实现中国和世界各国的共同和平发展”。

(一)中国与北极大国在北极问题上的合作

中美关系被公认为是当今世界上最重要、最复杂、对国际社会影响最大的大国关系。美国是现行国际秩序的主要构建者和主导者,仍将长期保持中国所不具备的制度性权力和影响力。中美之间有巨大而广泛的合作空间,保持中美关系持续稳定健康发展,是事关中国和平发展、维系中国战略机遇期的重要前提。目前北极议题已是中美年度高层对话内容的组成部分。中美两国在北极地区存在一定的原则共识,如均不认可俄加丹等国对北冰洋核心地带的瓜分意图,这为两国往后可能深化在北极地区的共同合作提供了可能性。此外自2015年5月起,美国成为北极理事会的轮值主席国,中国在今后两年内如欲顺利推进对北极事务的深度参与进程,则必须在中美关系层面就两国的北极合作事项做出相应的预先规划。
 
和谐稳定的中俄关系可以说是保障中国陆地边界安全的最基本保证,中俄在地缘战略上的“背靠背”也是凝聚两国合力、确保欧亚大陆内部安宁、戒绝外部势力在欧亚大陆心脏地带制造动荡因素的战略基石。在平等尊重和遵循国际法的基础上,两国应照顾彼此的利害关切和共同的利益需要。可以说,现有的中俄关系仍然大有向上提升的合作空间,两国目前的战略协作模式愈加成熟且极有前途,双方都把对方看作是营造有利外部环境的一个关键因素。弗拉基米尔·弗拉基米罗维奇·普京(Vladimir Vladimirovich Putin)在2012年2月27日论述俄外交政策纲领的《俄罗斯和变化中的世界》一文中指出,俄罗斯应借助中国的潜力振兴西伯利亚和远东地区,在尖锐的地区和全球问题上,本着高度互信的战略协作伙伴关系精神,在务实和照顾彼此利益的基础上行事。因此在北极问题上,中国宜着眼长远,处理好中俄在北极地区的利益协调工作,细化双方的具体北极事务合作。
 
作为地区大国,加拿大是北极事务的重要参与方,在北极地区扮演着举足轻重的角色。中国如欲更加积极地参与北极事务离不开加拿大的支持与合作,加拿大也欣赏和欢迎中国在国际舞台上发挥日益重要的作用。2013年5月15日,就在中国被批准成为北极理事会正式观察员国的同时,加拿大开始了其第二次担任北极理事会轮值主席国的任期,也就是说,在观察员国席位“转正”之后,中国在北极理事会这一组织机制内的头两年活动都必须与加拿大保持良好的沟通与合作,而加拿大要完成任期内所设定的工作目标,既需要有关科研、技术、资金方面的配套完善,也离不开其他国家的支持与协作。中加在北极地区的双边合作与区域合作有良好的机遇和前景,两国合作潜力巨大。双方的合作目前集中于北极科考科研、气象、冰盖及地质监测、环境生态保护等领域,但具有开发潜力的合作领域和项目则不限于此,对加拿大北极地区的资源开发与基建投资建设、西北航道的商业运营、在北极海域的渔业及海洋科研合作都是值得中加两国深入探讨的潜在合作议题。2015年3月18日,加拿大驻华大使馆举办了一场北极科学主题活动,加拿大驻华大使赵朴(Guy Saint Jacques)高度称赞了中国的极地科研实力,表示“加拿大乐于在北极问题上加深与中国的关系,我们期盼在未来继续与中国合作”。中国国家海洋局极地考察办公室党委书记秦为稼也认为,“加拿大身为北极国家,对北极科学研究合作秉持开放思维,以国际姿态考虑北极问题,是整个国际社会的福音。加拿大拥有国际顶尖的设备,如果双方能够加强合作,这对中国深入研究北极有着重要的推动作用”。

(二)中国与北欧北极国家在北极问题上的合作

在“北极八国”之中,俄、美、加三国一直处于强势地位,挪威、瑞典、冰岛、丹麦和芬兰这五个邻接北极的北欧小国则有意借助中国的力量来平衡三个咄咄逼人的北极大国。因此早在中国成为北极理事会正式观察员国之前的一两年里,冰岛、瑞典等北欧国家就纷纷表态支持中国。挪威驻华大使司文(Svein O. Saether)表示,中挪在北极问题上的合作势头良好,“挪威有三分之一的国土位于北极圈内。北极是挪威对外政策的首要重点之一,我们的目标是确保北极能够继续保持稳定、和平、以及可预测性。北极是中挪合作中最有潜力的领域。挪威对中国参与北极事务持积极态度,挪威支持了中国在2013年提出成为北极理事会观察员的申请。我们认为让亚洲国家参与这个机制的合作很重要。中挪之间也开展了积极合作,包括在北极理事会层面以及在科研领域”。挪威海运公司还很早就宣布将通过北冰洋向中国运送铁矿石。2013年12月10日,中国-北欧北极研究中心正式成立。上述事实说明,通过投入科研、资金和技术上的支持,中国与北极国家中的北欧国家可以达成相当广泛的合作共识,两者在北极问题中有着相当广阔的相互扶持空间,中国即可以此为抓手来扩大在北极的地区存在并从中寻求自身的国际利益。中国不仅有权亦有能力在未来的北极事务议程及资源能源开发活动中争得属于自己的一席之地,也可以在不同类型的北极国家之间寻求一种动态平衡,以确保中国以及广大非北极国家的北极利益。

(三)强化非北极国家之间的立场呼应与利益协调

目前大部分非北极国家并不十分关注北极问题的进展,但与北极距离较近、且多与中国一道参加了北极区域国际组织或对话平台的少数非北极国家,同样对北极显示了浓厚的兴趣。例如韩国目前也是在北极地区较为引人注目的一大利益参与方。2014年10月30日至11月2日,一个由来自韩国外交部(Ministry of Foreign Affairs)、海洋水产部(Ministry of Oceans and Fisheries)、极地研究所(Korea Polar Research Institute,KOPRI)、海洋研究所(Korea Maritime Institute,KMI)、釜山市政府(Busan City government)、大宇造船海洋株式会社(Daewoo Shipbuilding & Marine Engineering)和其他相关机构的官方及科研人员共同组成的庞大韩国代表团出席了在冰岛雷克雅未克举行的第二届北极圈大会,对韩国的北极政策进行了介绍。韩国外交部第二次官赵兑烈(Cho Tae-yul)也于2014年9月被世界经济论坛全球日程理事会(World Economic Forum’s Global Agenda Council)任命为北极两年项目的负责人,赵兑烈活跃于许多北极事务的讨论之中,其参与的工作项目包括关于北极地区的经济发展计划等内容。
 
因此在处理北极地缘政治关系时,中国可以尝试倡导“近北极国家”这一身份概念,在重点强化发展与北极国家关系的同时,注意发展同日本、韩国、英国、德国、法国及欧盟等近北极国家(含欧盟这一超国家区域组织)之间的关系。中国可以在北极议题上通过与有兴趣参与北极事务的其他非北极国家及国际组织保持呼应与联络的方式,来交换和协调彼此在北极问题上的主张与立场,突出非北极国家在北极问题上的诉求共性,同时力促更多的非北极国家加入到对北极问题的国际讨论之中,逐步形成有较广泛数量和代表性的非北极国家参加的“北极国际化”统一战线,从而坐实非北极国家在北极问题上的价值同盟,为北极问题最终走向国际化预热氛围,以提升在北极区域实现专门化国际立法的可行性,为中国在北极问题上坚持自身的原则立场建立更加稳固有效的战略支柱。当然我们也要看到,在立场相近的同时,非北极国家之间各自的北极利益诉求也具有一定的竞争性。总而言之,中国在北极问题上需要与利益诉求不同的各方之间保持多边合作关系,以在相互间形成更高水平的利益置换,最终促进多边的合作共赢,这也是当代中国外交强化创造性介入之软实力的努力方向。

七、结    语

 

 

 

北极问题很好地体现了当代国际法在其发展进程中所面临的主要挑战,北极地区的规则设计议程仍在不断完善与衍化之中,围绕北极事务的域内及域外参与方几乎涵盖当前世界的主要大国及区域性国际组织,因此北极地区无疑是调整大国权力关系和规范区域制度设计的一块重要试验场。就仍处于变动中的北极国际法律秩序而言,强化以北极理事会为核心的规则安排的有效性构成了当前北极区域制度设计的核心。但这一由北极国家所主导的北极区域制度安排虽然符合当前的北极事实现状,却难以回避外界对其在规则机制设置上有所偏差的诟病。但符合更广大域外非北极国家共同利益的构想方案,暂时还无法落到实处,只能由有实力参与北极事务及对话进程的域外大国,来自主确定其北极战略与实际参与策略,从而以不断拓宽其在北极地区事实存在的办法来缓慢改变北极地区国际合作机制的闭锁现状,为今后北极政治与法律秩序朝更加公平和开放的方向发展奠定基础。而这正是时代赋予中国在北极事务上的应有期待。因此,中国必须深刻认识到,积极参与北极事务是中国经略北极的必由之路,也是由区域性海洋大国向全球性海洋强国迈进的重要举措。为了能在激烈的北极争夺战中占据先机,也为将来可以在该领域取得与自身国际地位相符的一席之地,中国应该积极投身到与北极相关的各类政治与法律事务中,主动参与到北极事务的规则制订与博弈进程中去,实现北极区域法制与治理体系的改良,为中国在北极这块国际法治新高地上赢得更公平、更舒展的发展空间。