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社会治理领域系列新理念新思想新战略的形成、内容及其实施
发布时间：2017年04月05日
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社会治理领域系列新理念新思想新战略的形成、内容及其实施
姚 莉*
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央围绕党建、政治、经济、社会、外交、国防、社会和生态八个方面提出和形成了一系列治国理政新理念新思想新战略，为治国理政的理论研究、制度完善和实践探索提供了基本遵循。其中，社会治理是国家治理的重要内容，新一届党中央关于“加强和创新社会治理、提高社会治理法治化水平”的一系列新理念新思想新战略，是中国特色社会主义社会治理理论体系创新发展的最新成果，也是当前社会治理创新的崭新目标要求和科学指南，对于完善中国特色社会主义社会治理体系，提高社会治理法治化水平，促进国家治理体系和治理能力现代化，具有重大而深远的理论价值和实践指导意义。
一、我国社会治理领域系列新理念新思想新战略的形成
（一）“治理”范畴在我国的产生
中国共产党在领导人民进行革命、建设和改革开放各个历史阶段上，适应世情、国情、党情的变化，与时俱进的创造性运用马恩经典作家关于社会管理的治国理政学说，对中华民族悠久的治理文化进行创新性挖掘，对人类文明治理成果进行创新性转化，形成了具有中国特色的治理理论、制度、道路及其话语体系。成为建设“富强、民主、文明、和谐、幸福、美丽”中国，实现中华民族伟大复兴“中国梦”的智识资源，为人类社会文明发展提供了“中国模式”、“中国经验”。
中国古代“治理”一词，最早可见于《左傳·莊九年》，“鮑叔曰：管夷吾治于高傒，使相可也”，是言管仲治理政事之才多于敬仲。即鮑叔认为管仲治理政事的才能强于敬仲。西方“治理”一词源于拉丁文和古希腊语，原意是指控制、引导和操纵。1989年世界银行在讨论非洲发展时首次提出了“治理危机”（crisis in governance）。其后，“治理”这一概念开始被使用，其中，全球治理委员会在《我们的全球之家》的研究报告中对治理的内涵作出了明确界定，治理是各种公共的或私人的个人和机构管理共同事务的诸多方式的总和；它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程；它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。
20世纪90年代末，我国学者毛寿龙最早于1998年在《Governance:现代“治理”新概念》一文将Governance译成“治道”。他认为“治道”是关于治理公共事务的效能，是驾驭经济发展的能力，“治道”研究的是“有关治理的模式”。“治道是在市场经济条件下政府如何界定自己的角色、如何运用市场方法管理公共事务的道理”，并在此基础上提出“治道学”即“有关‘治道’的学问 ”。俞可平教授则于1999年最先将Governance译成“治理”，并提出“善治”（Good Governance）的概念。他认为“治理”是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益；并指出政治学视域下的治理是政治管理的过程，它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理；“治理”与“统治”的差异在于由单一的政府权威主体转向公共机构和私人机构的合作，是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、强制与自愿的合作。
（二）社会治理理论研究在我国的展开
随着“治理”一词在我国的提出、使用和治理理论研究的展开，围绕“社会治理”的理论范式和分析框架，一批政治学、社会学、管理学、法学学者也展开社会治理实践问题的研究，产生和形成了一批社会治理研究成果和学术观点。比如，政治学家何增科教授主张通过发展非政府组织、第三部门以及公民社会来实现对于公共事务的治理。他提出应当从社会权利和社会治理两个方面来理解我们当前正在建设和完善中的社会管理体制，认为社会权利是社会管理的根本目标，社会治理是社会管理实现的基本机制。社会学家李强指出市场改革和城镇化进程的推进中，社区作为组成社会的基础，在空间结构、利益关系和治理架构等方面逐渐出现了一种碎片化的状态，针对不同利益群体诉求的体制机制、普惠能力等缺失，以及传统管控方式的滞后性等问题，他提出政策导向回归社区本位、创新社区治理体制、激发社会活力、实现社会的深度整合等观点。张铭教授则对乡村治理特点、模式、条件作了专门的论述。社会学者黄立敏通过对深圳宝安“村改居”社区治理案例研究，建立了依托社会资本推进“村改居”社区治理目标模式与路径选择的理论。有关城市社区治理问题研究，社会学者夏建中提出了城市社区治理结构模型。孙柏瑛、林尚立依据社区治理主体的自主性及多元性，对城市社区自治和社区治理模式进行了研究。
法学研究领域，法学家张文显教授认为，现代法治为国家治理注入良法的基本价值，提供善治的创新机制，治理体系法制化和治理能力法治化是国家治理法治化的两个基本面向。徐汉明教授认为，现代社会治理的内涵是指，多元治理主体运用法治思维、法治方式，凭托国家良法(“硬法”)、行业规范、城市公约及乡规民约(“软法”)所构成“结构严密、科学规范、协调有序、运行高效”的制度体系，以优化经济、政治、文化、社会、生态资源以及人文环境资源配置，有效预防和化解社会冲突与社会风险，国家、政府与社会良性互动、合作共治、“良法善治”，实现经济社会发展的“帕累托最优状态”及其过程。江必新教授认为，社会治理法治化是法治国家建设在社会治理领域的具体实践，我国从“统治”、“管理”到“治理”的变化，是一场涉及国家、社会、公民三者关系的思想革命。他在系统研究国家治理现代化基础理论的基础上，提出了社会治理的实现路径，即：加强领导，依靠人民，注重统筹，科学治理，强化立法，完善制度，注重研究，推进创新。刘作翔教授指出，社会治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要一环。社会治理应该走法治化的道路，这已经成为一种社会共识。等等。
这些不同研究成果和理论观点，对于回答社会治理法治化的根本性质和基本途径，社会治理体系和治理能力现代化的目标和治理方式，丰富和发展现代社会治理法治理论，推进社会治理制度和实践创新都具有重大现实意义
（三）社会治理领域系列新理念新思想新战略的形成
法治是国家治理的基本形式，社会治理是国家治理的重要内容。所谓社会治理是指权力机关、社会组织、公众基于一定的价值理念和目标取向，通过政府主导、社会组织自治、政社合作共治、公众参与等途径对公共事务及社会事务进行协同管理的活动及其过程。它包括必要的公共权威、管理规则、治理机制和治理方式。社会治理领域系列治国理政新理念新思想新战略的提出和发展形成进程中，首先是“社会治理”这一重大政治范畴的提出，它是由“社会管理”发展而来。
党的十六届三中全会以来，以马恩经典作家社会管理思想为指导的社会治理理论研究和实践在中国取得了巨大的发展，“社会建设和管理”、“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”等社会管理重要内容成为党的纲领性文件的重要组成部分。党的十八大则在原有“四位一体”基础上增加包括社会管理在内的社会建设内容，进一步提出了经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设“五位一体”的总体布局。党的十八届三中全会将“社会管理”提升为“社会治理”，明确提出“创新社会治理体制”、“建立科学有效的社会治理体制”。十八届四中全会进一步提出“坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，提高社会治理法治化水平”。2016年10月，习近平主席就加强和创新社会治理再次强调：要更加注重联动融合、开放共治，更加注重民主法治、科技创新，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平，提高预测预警预防各类风险能力。要坚持问题导向，把专项治理和系统治理、综合治理、依法治理、源头治理结合起来。要完善社会治安综合治理体制机制，加快建设立体化、信息化社会治安防控体系。这是马恩经典作家国家治理学说在当代中国的新发展，是中国特色社会主义社会治理实践的新成果，是中国特色社会主义社会治理理论的“升级版”。国家关于 “继续加强和创新社会治理，完善中国特色社会主义社会治理体系，努力建设更高水平的平安中国”等加强和创新社会治理的重要理念、思想和战略，既是我国治理理论和法治理论的新内容，也是中央治国理政新理念新思想新战略在社会治理领域的集中反映和表达。
二、加强和创新社会治理的基本内容
政府主导治理。自20世纪国际社会“福利国家”的理论、制度、实践产生以来，不少发达国家和一些发展中国家都遇到了诸多社会治理棘手难题和挑战。中国政府在改革开放进程中，把全面建设法治政府作为目标之一，强调发挥政府主导、联动融合、开放共治，有效防范和化解了社会经济转型中出现的各种矛盾和风险，形成了党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的体质机制，在全球治理中，提供了“中国模式”和“中国经验”。实践表明：既要深化行政体制改革，创新行政管理方式，推动政府在宪法、行政组织法以及各类社会事务治理法律规范赋予的社会管理职权职责范围依法履职，依法规范进行和科学改进政府提供公共服务、预防化解社会矛盾以及保障公共安全方式；政府又要发挥治理社会的主导作用，增强政府公信力和执行力，从教育、劳动、就业、医疗、住房、救助等领域推动体制机制创新，建立职权清单、责任清单、负面清单体系，有效发挥政府在社会治理中的主导牵引作用，推动社会治理协调规范、有序健康发展。
社会组织和公民参与治理。中国特色社会主义治理模式的要义是，社会治理的主体力量始终是人民群众，提高社会治理“四化”水平必须紧紧依靠人民群众。社会组织和公民个体作为社会治理的重要力量，保障其知情权、参与权、表达权、监督权是公众参与社会治理的重要内容。社会组织和公众参与社会治理，学会运用法律上的事实判断是非、用权利义务关系衡量对错，发挥公民权利对于公共权力的监督制约作用，使社会组织和公民自觉成为社会治理的建设者和推动者。切实推动基层社会组织和公众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，保障社会治理主体享有更多更切实的治理权利和依法承担应当履行的责任和义务。加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能，强化企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责，引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会治理的基础作用。
协商合作多元治理。推进社会主义协商民主广泛、多层、制度化是社会治理的重要实现形式。社会结构的加速转型、社会组织分层急剧变化、人的社会角色不确定复杂性因素增多，带来人的社会化发展需求与实现的矛盾冲突加剧，因而加速不同个体、不同群体之间的合作、竞争、协调、冲突等社会互动关系的形成和发展。这为公民、法人和社会组织运用法治思维法治方式搭建沟通、协商、合作机制提出了急迫要求和可能。因而，合作治理模式成为正确处理政府和社会关系，加快实施政企分开、政事分开、政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用的次优选择。治理实践中，适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担的案例正在成为普遍范式，而支持和发展志愿服务组织，开展形式多样的基层民主协商，以扩大有序参与、加强议事协商，推进基层协商制度化，建立健全居民、村民监督机制是当下社会治理运行机制创设与实践的重点与难点，正在为政府、基层社会组织和理论研究者所关注。协商合作多元治理的实现，既应充分发挥政府治理的主导作用，又须充分发挥人民团体和社会组织在法治社会建设中的积极作用，坚持政府、社会组织、公众协商合作、共同多元治理相结合。
法治保障治理。法治是治国理政之重器，是社会文明进步之基石，具有稳定性、连续性和权威性，对于维护社会和谐稳定具有不可替代的作用。推进社会治理创新，加快建设“平安中国”，不仅需要加快社会治理领域立法，适时修改和完善相关社会治理法规，形成科学完备的社会治理法律体系；而且需要总结行政执法、司法和法律监督实践，形成高效实施的社会治理法治体系；尤其是坚持党的领导，进一步推动法律监督、社会监督、群众监督和舆论监督，形成严密的社会治理法治监督体系；健全社会治理组织体系，社会治理专门人才培养机制，加强社会治理法学教育，让社会治理法治进理论、进教材、进课堂、进头脑，加大社会治理基础设施和信息技术建设投入力度，形成有力的社会治理法治保障体系，推动国家治理体系和治理能力现代化。
三、社会治理领域新理念新思想新战略实施的基本路径
战略思维层面，注重“两手抓”。 实施社会治理领域新理念新思想新战略，应构建全面共建共享社会治理战略格局，不断提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。战略思维层面注重“两手抓”，即：一手抓突出问题整治，一手抓社会治理创新。运用辩证思维引领社会治理创新，不仅应继续加强和创新社会治理，坚持围绕中心、服务大局，树立大平安理念，而且应对恐怖袭击、网络犯罪、群体性事件等公共安全和经济运行风险中的突出问题进行排查和整治；还应在社会治理理念、机制、方法上创新，增强推动建设更高水平平安中国的自觉性。
目标任务层面，提高“四化”水平。国泰民安是人民群众最基本、最普遍的愿望，平安中国建设是中国特色社会主义事业发展全局中的重要目标任务。推进社会治理创新，不断提高社会治理社会化、法治化水平，须将社会治理纳入法治轨道，强化法律在维护群众利益、化解社会矛盾中的权威地位，推动形成办事依法、遇事找法、解决问题靠法的良好社会氛围，有效维护社会和谐稳定。同时，应注重运用大数据，提高社会治理智能化、专业化水平，将云计算、云平台等大数据与社会治理结合起来，打造生态绿色、智慧管理的新型“云治理”社会治理模式。
实施原则层面，坚持问题导向。维护社会大局稳定是社会治理创新的基本任务。以问题导向为原则，坚持专项治理与系统治理相结合。应充分发挥党委领导、政府主导的治理作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动；坚持依法治理，依据宪法法律运用法治思维和法治方式化解社会矛盾；坚持综合治理，强化道德约束，规范社会行为，调节利益关系，协调社会关系，解决社会问题；坚持源头治理，标本兼治、重在治本，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次的利益诉求。
实施机制层面，加快社会治安防控体系建设。完善社会治安综合治理体制机制，加快建设立体化、信息化社会治安防控体系。搭建多部门、跨区域合作治理平台，按照专业化、扁平化要求，充分利用信息技术，积极稳妥调整设置机构，统筹各方资源力量，激发基层活力，发挥社会治安防控体系整体效能，促进社会治安防控体系立体化、信息化建设。
考核评价层面，实行领导责任制。加快建立社会治理法治建设指标体系与考核评价标准，完善中国特色社会主义社会社会治理考评体系。构建社会治理考核导向正确、富有效率的评价体系，实现社会治理工作评价“纵到底、横到边、全覆盖、无盲点”。考评主体重视社会治理，统筹全局，将社会治安综合治理领导责任制落到实处，切实根据指标体系、考评评价标准以及考评对象的实际情况，决策机关及相关主体注重社会治理考评结果应用，不断提高社会治理科学水平。