当地时间2017年6月9日，上海合作组织成员国元首理事会（以下简称上合组织峰会）第十七次会议在阿斯塔纳举行。此次峰会，完成了接纳印度与巴基斯坦加入上合组织的程序，并签署了包括《上合组织反极端主义公约》在内等一系列法律文件，进一步增强了上合组织的合作潜力和合作基础，标志着上合组织的发展从此进入一个新阶段。在新的历史时期，上合组织将扮演什么角色，如何应对各种挑战，以进一步扩大其区域凝聚力和国际影响力是值得关注的问题。

一、上合组织的角色定位

阿斯塔纳峰会完成了扩员程序，并进一步夯实了成员国的合作基础，为上合组织参与区域和国际事务指明了方向。经济全球化、政治多极化组成了世界发展形势的基本格局，区域经济一体化成为推动世界经济发展的新动力。在新的国际形势和区域发展背景下，上合组织将扮演以下多重角色：

第一，现行国际体系的重要影响者。阿斯塔纳峰会完成印度、巴基斯坦的加入程序，标志着上合组织扩员程序的完成，也标志着上合组织成为世界上人口最多、面积最大的区域组织。印度与巴基斯坦可以依托既定的反恐与经济框架同其他成员国展开合作，享受合作收益，而上合组织也可以将自身的影响力和辐射能力拓展到印度洋海域，成为海陆兼备型的区域组织。伴随扩员程序的完成，上合组织在国际体系中的影响力将进一步扩大，保障地区安全稳定和可持续发展的能力将会进一步增强。

第二，地区安全合作的推动者。打击以“恐怖主义、分裂主义、极端主义”为代表的三股势力，维护地区安全与稳定是上合组织成立的初衷。依托《上海公约》、地区反恐机构、常态化的反恐联合军事演习制度，上合组织协调各方行动、引领非传统安全合作的能力不断提升。伴随此次峰会上有关反极端主义公约的签署，上合组织作为地区安全合作的推动者的作用将进一步增强。

第三，区域经济合作的连接者。中国、俄罗斯、哈萨克斯坦等成员国近年来均提出了促进本国经济发展，推进区域经济一体化的方案。这些方案包括中国提出的“一带一路”倡议、俄罗斯提出的“欧亚经济联盟”、以及哈萨克斯坦提出的“光明之路”计划等。上合组织为这些发展方案的对接提供了多边协商的重要平台。印度与巴基斯坦作为新成员，也可以参与到发展方案的对接合作中来，通过上合组织常态化的会议机制以及经贸合作框架，协调立场，谋求共同利益，享受发展成果。相应地，上合组织作为区域经济合作的连接者的功能将进一步彰显。

二、上合组织面临的挑战分析

当前，上合组织的发展既面临诸多机遇，同时也面临来自于内部和外部的诸多挑战。这些挑战，可能会成为其推进地区安全和经济合作的阻力，也可能成为其提升在全球治理体系中影响力的制约因素。

从上合组织内部而言，挑战主要来自扩员产生的影响以及其自身存在的问题。第一，接受印度、巴基斯坦作为新成员，会对其凝聚力与稳定性造成挑战。《上海合作组织接收新成员条例》中规定：“新成员需要与其他国家没有武装冲突”。考虑到印度与巴基斯坦由于克什米尔问题长期存在的对峙状态，一旦冲突发生，由此带来的不利后果可能会被代入上合组织内部，从而成为影响上合组织运转的阻力。第二，伴随着新成员的加入，上合组织内部原有的权力架构将被打破，印度、巴基斯坦无疑会寻求谋求其更大的收益和影响力。原有的中-俄双核驱动的模式将会被中-俄-印三边互动模式所取代，由此也将引发相关合作制度的重构。具体而言，印度、巴基斯坦拥有与其他成员国一道推进反恐合作与能源合作的现实动力，这既为现有的安全与能源法律合作框架注入新动力，也客观上强化了能源供需关系中的竞争态势。第三，经过十余年的发展，上合组织的机制凝聚力和协调促和能力不断增强。但是，其对突发性事件的反应能力仍然不足，制度建设与联合行动缺乏富有约束力的规则指引，这也成为限制其发展的重要因素。

从上合组织外部而言，其面临的挑战主要涉及全球、区域、国家三个层次。全球层面，世界经济正在深度调整中曲折复苏，保护主义抬头，国际贸易和投资低迷，地缘政治因素错综复杂，传统安全与非传统安全问题突出。国际政治与经济因素深刻影响着上合组织的发展。区域层面，伊斯兰国势力（ISIS）的崛起、阿富汗安全形势的恶化均成为威胁地区和平与安全的重要因素。恐怖主义势力的猖獗对于中亚地区的和平稳定构成了威胁，使得上合组织面临的反恐安全工作更加严峻。此外，上海合作组织银行、上海自贸区等倡议的搁浅，显示出了组织在推进贸易便利化、区域经济一体化的道路上任重道远。国家层面，美国与欧洲依然将中亚地区视为其政治经济战略的重要一环，其对于中亚地区渗透的尝试从未停止。伴随着新成员的加入后组织的实力进一步壮大，其受到的来自欧美的战略压力将会更大。

三、上合组织未来发展的政策建议

上述分析表明，上合组织在维护地区安全、促进地区经济发展等方面正在或将要发挥不可替代的作用，然而，来自于其组织内部和外部的挑战可能成为制约其进一步发挥作用的障碍。有鉴于此，笔者认为，上合组织的未来发展应当着重把握以下几点：

第一，以现行国际法和“上海精神”为指引，巩固成员国团结协作的法律与政治基础。《联合国宪章》所确立的主权平等、不干涉内政、和平解决争端等基本原则应作为处理成员国关系的基本依据。《上合组织宪章》、《上合组织成员国长期睦邻友好合作条约》等国际条约应作为推进安全与经济合作、处理成员国关系的指引。互信、互利、平等、协商、尊重多样文明、谋求共同发展的“上海精神”应作为成员国之间管控分歧、深化合作的理念基石。

第二，以维护地区安全稳定作为优先方向，深入推进安全合作。面对严峻的安全形势，安全合作仍应作为上合组织的优先方向。一方面，在现有安全合作制度的基础上，成员国应加强关于反恐军事演习、情报交流等工作的参与程度，依托各层级的对话会晤制度，及时交流、跟进各自信息；另一方面，上合组织应注重增强成员国的反恐能力建设，推进各国在应对突发事件、防范恐怖袭击、遏制恐怖主义思想传播方面的能力提升，强化在技术支持、资金援助、人员培训等方面的合作。

第三，以推进区域一体化作为重点方向，协调推进经济合作。上合组织作为连接欧亚大陆，联通俄罗斯-中亚-南亚的巨型区域组织，其经济合作的前景无疑十分广阔。但是，考虑到当前丝绸之路经济带与欧亚经济联盟的对接并不顺利，而印度对于“一带一路”倡议仍然心存疑虑，依托上合作织整合各方利益，规范协调各方行为显得尤为重要。一方面，上合组织应积极深化现有的能源合作框架，严格执行《上合组织多边经贸合作纲要》及其落实措施，依据《上合组织成员国政府间国际道路运输便利化协定》，通过公路、铁路等交通基础设施重点项目，探索构建亚欧大陆互联互通网络。另一方面，上合组织应加强各方利益协调，进一步强化成员国在海关、质检、电子商务、投资促进、过境运输等方面的协调合作，推动各方企业开展高效的经贸合作，激发经贸合作活力。

（作者是武汉大学国际问题研究院2015级博士研究生）