食品安全风险的日常监管，即特定的组织或执法人员在特定的社会空间展开市场巡査，并依据一定的法律法规对违反食品安全法律法规的行为进行处罚的过程。然而,食品安全风险的日常监管是实践性很强的行政活动，而不是仅仅依据法律文本执法的过程。执法实践的复杂性决定了食品安全日常监管执法困难重重,可以概括为如下四个方面:监管规模过大、监管组织体系断裂、法律规范与乡村脱节以及外部性因素介入。

（一）监管规模过大

食品药品监督管理实行属地管理，不同层级的食品药品监督管理 部门负责其所在行政区划的食品药品监管。因而，乡镇一级的食品药品监督管理所具体负责乡镇的食品药品监管。上文已经阐述过，基层食品药品监督管理所的人员编制少。但是，其管辖范围大、监管事务多。因而，基层食品药品监督管理部门需要面对的一个核心问题是监管人员少与监管范围大、监管人员少与监管事务多之间的双重矛盾。监管范围、监管事务决定了监管规模，“治理规模指国家在统领、管理、整合其管辖领土及其生活于其上民众的空间规模和实际的内容”，而监管规模过大与人力资源不足之间的矛盾会限制治理能力。

为了有效应对与缓和监管人员少与监管范围大的矛盾，基层食品药品监督管理部门通常实行网格制与片区制相结合。例如X镇食品药品监督管理所。乡镇的地域范围那么广泛，学校、超市、小卖部等遍布乡镇各个行政村(社区)，如何实现监管范围最大化，不留有监管死角？X镇食品药品监督管理所将责任明确到个人，一人负责一块。由于镇上与农村具有一定差别，镇上的经济活动相对活跃，食品经营业丰富多样，往往比较密集,分布在各个街道，比较琐碎凌乱,小餐饮、小作坊、小超市、食品加工企业相对较多，因而其花费的时间与精力较多，为了有效监管食品安全风险，在镇上实行网格制，一人一网格，将责任落实到个人,尽量减少监管的漏洞。片区制本质上属于网格制，但是，其区别于网格制的地方在于片区范围较大，而网格比较精细，其范围较小。因为农村地区监管事务相对较少，但是，农村的区域范围比乡镇范围大得多,所以实行划片管理。

为了有效应对监管人员少与监管事务多的矛盾，基层食品药品监督管理部门往往釆取选择性监管，通过“以点带面”的方式实施监管。选择性监管内涵比较丰富，具体包括如下几个方面：（1）监管地点的选择性。例如，城区与农村重点不同;城区和农村又分重点区域与非重点区域，重点区域重点监管，其他区域附带监管。（2）监管时间的选择性。例如，平时监管力度小,节假日监管力度大;检查前监管力度大，日常监管力度弱。（3）监管事务的选择性。例如，重点监管超市、小餐饮、学校食堂，而对小摊贩、小卖部、小作坊监管力度小。

网格制与片区制的制度设计意在明确分工、明确责任，实现定格定岗，定岗定责，进而避免出现监管空白的现象。应当肯定的是，网格制与片区制是在执法人员少的现实条件下的最优管理方式，是提升治理能力的一种方式。然而，网格制与片区制并不能够实现“处处监管、事事监管”。虽然网格制实现了定格定岗，但是，由于以下几点原因，导致网格制与片区制难以有效落实：（1）具体网格的责任人无法有效监督，一个人负责一个网格其自由裁量权太大，并不能保证严格执法，正所谓“一人为私，两人为公”。（2）乡镇食品药品监督管理所办公条件有限,一个所只有一辆公车，所以也只能轮换使用。选择性监管，客观上讲在于人力资源不足、执法保障不够，难以有效应对监管范围大、监管事务多的情况,所以只能有多少人干多少事、有怎样的条件办怎样的事。（3）欠缺运行机制。食品药品监督管理虽然实现了定岗定格，但是,缺乏保障网格化治理运行的机制，“没有运行机制，网格化治理就难以发挥系统特定的功能和作用”。

网格制与片区制作用无法充分发挥、选择性监管这些问题,除了客观性原因之外，还在于懒政现象比较突岀，监管人员的积极性没有充分发挥出来，限制了一线执法人员的能力，“网格化管理具有高效率特点，但网格化只是一种技术，关键还要靠掌握技术的人的资格和能力”。许多乡镇行政事业单位工作风气不是很好，例如，迟到早退、怠工现象非常普遍。不按时上下班，上班后，又不好好工作，而在那里聊天、上网等。这个问题本质上就是没有纪律、不讲纪律。如何客观看待这些不讲纪律的行为呢？这是由多方面的原因造成的，包括：（1）基层的行政环境确实不好。基层行政事业单位工作人员，没有形成一个良好的工作环境，这会对每个工作人员产生不良影响。（2）乡镇一级的 公务员，几十年如一日地待在基层，干了这么多年,事务重复性高，没有新鲜感，对业务就会缺乏热情。（3）晋升机会少。晋升机会少，导致干不干都差不多，没有积极性，就会涣散、懒散。（4）队伍老化。一支年迈的工作队伍，基本意味着在仕途上没有多的指望，在基层多年，也会沾染社会各种不良习气。（5）基层工作人员往往比较务实，将更多精力集中在家庭琐事上，而在工作上不用心。这些综合因素，决定了基层行政事业单位整体上不讲究纪律，队伍比较涣散，人心不齐。因而，即使有了网格制与片区制，其作用也无法有效发挥。对于繁杂的监管事务，也不可能面面俱到，只能“以点带面”、选择性监管。

网格制、片区制以及选择性监管是食品药品监督管理所缓和监管范围、监管事务与人力不足之间的矛盾，也即缓和监管规模与人力不足的矛盾，提升基层政府在治理食品安全领域治理能力的制度设计与行为选择。然而，这些效用并没有被充分发挥出来。此外，由于治理规模、编制限制的制约以及基层执法人员的素养欠缺，限制了食品药品监督管理所的治理能力，削弱了其管制能力，导致监管留有缝隙。“规管的意义在于改变个人和团体的行为，使他们的行为符合国 家制定的规则。”已有研究证明，编制和治理规模是影响规管能力的重要因素。例如，王绍光认为，“现在中国出太多的问题都跟规管不到位有关,而这跟编制很可能有关系。比如，国家的煤矿安全，中国煤矿最高时期有数十万个煤矿，但中国整个的煤矿安全的监管机构的人员，可能也就是几千个人，根本没办法监管好煤矿的安全生产”。周雪光认为，“中国国家治理面临的一个重要挑战是其治理规模以及由此产生的治理负荷”，并认为国家的治理规模取决于物理空间、人口规模以及治理内容。基层食品安全的监管范围大、监管事务繁杂决定了其监管规模过于庞大，而执法人员少,无法有效应对过于庞大的监管规模，进而限制了食品药品监督管理所的规管能力，导致监管留有空隙。

（二）监管组织体系断裂

乡村食品安全风险监管的主要部门是食品药品监督管理所,但是,乡村食品药品监督管理所人员有限，例如,X镇食品药品监督管理所人员编制有7个人,L镇食品药品监督管理所人员编制只有3个人。与执法人员不足相对的是管辖范围广大、管辖事务繁杂，因而，仅仅依靠食品药品监督管理所的人员去监管食品安全问题，基本上是力所不及。“在科层制底端，为回应治理需求,在专业化体制之外形成多种非专业体制，弥补非正式制度治理能力的不足”，因此,乡村食品风险监管实践过程中，非正式人员被吸纳进食品安全监管队伍，辅助正式人员监管食品安全。非正式人员通常是村委会（居委会）的村干部，由他们协助食品药品监督管理所监管其所在行政村（社区）的食品安全问题，充当食品药品监督管理所的信息员。

据此，乡村食品安全监管的组织体系由两部分构成:作为正式人员的食品药品监督管理所的工作人员与作为非正式人员的村委会（居委会）村（社区）干部。乡村食品药品监督管理所的工作人员主要履行以下职责：（1）为办理食品经营许可证提供服务。食品药品监督管理所作为食品药品监督管理局的派出机构，其并没有发放食品经营许可证的权限，主要是收集相关材料,送局里审批。（2）食品安全的日常监管。食品药品监督管理所日常监管的重点区域、对象包括:乡镇上的超市、小餐饮，全镇的学校（中小学）、幼儿园的食堂、机关事业单位的食堂,农村地区的集体用餐、学校周边的小卖部等。（3）依据局里的工作计划、专项行动等，结合其所在地区的实际,贯彻落实上面的文件精神。（4）参加镇政府的中心工作。那么，非正式人员主要履行什么职责呢？依据基层调研经验,其主要履行发现信息、传递信息的职责。具体来说，信息员所要处理的事项包括如下：（1）报告红白喜事聚餐信息。行政村（社区）办红白喜事，都要备案,备案的内容包括:从业人员的健康证明、聚餐规模、购买食品的凭据、食品留样等。例如,X镇食品药品监督管理所建了一个QQ群,将其管辖范围内各个行政村（社区）的信息员全部加入这个群,其所在村（社区）如果有红白喜事，就在这个QQ群里面汇报。（2）报告流动摊贩的信息。在我国农村地区，还存在一定数量的流动摊贩，特别是在北方地区，相对更多。流动商贩销售的食品也可能存在食品安全风险，因而，也将其纳入管辖范围之内。（3）宣传食品安全法律法规和食品安全常识。食品药品监督管理所会向村干部（信息员）发放一些食品安全宣传手册，由村干部（信息员）在行政村（社区）进行宣传教育。

“在作为单一治理的主体的政府无法回应多元化需求的情况下，扩大治理主体的范围，实现政府与其他主体的合作,就成为治理工作回应多元利益诉求的有效选择”，非正式人员辅助正式人员监管食品安全，能有效弥补正式人员的局限性与短板。正式人员的人力不足、信息闭塞等问题，通过非正式人员可以实现一定程度的弥补。由于村干部（信息员）的加入，充实了食品安全监管队伍，进而一定程度上解决了正式人员的人力不足的问题，行政村（社区）内的食品安全风险隐患都可以由村干部（信息员）去排除，也解决了正式队伍由于人力不足所导致的信息获取能力不足的问题。因为村干部（信息员）生活在其所在村庄内，对其所管辖的范围更熟悉，所有情况一目了然，可以及时有效地报告信息。

现实的食品安全监管执法实践中，非正式人员的作用并不能够有效发挥，其信息员的功能没有被充分发挥出来。可见，建立信息员制度看似是一个良好的制度建设，但是，其制度实践效果却并不明显。尽管我们列举了信息员的功能定位，但是，功能定位是一回事，其能不能够有效发挥作用又是另外一回事。为什么村干部（信息员）的功能定位很难发挥出来呢？原因可以概括为如下几点:（1）村干部（信息员）并不是专职,而是由村干部兼职。从地方财政的现状看，乡镇府及食品药品监督管理所根本没有能力实现信息员的专职化，而只能通过乡政府层面,联通村级组织（社区组织），进而由村干部来兼职信息员。（2）兼职信息员没有报酬，激励机制不够。正是因为地方财力不允许,才致使兼职现象的产生，当然更没有多余的钱来进行报酬支付,哪怕是适当的 补贴也没有。此外,食品药品监督管理所与村干部又没有直接的工作往来，无法建立其工作关系或私人关系，村干部很难尽心尽力当好信息员。（3）食品安全工作在乡镇党委政府中并不属于中心工作，乡政府没有动力机制去协助食品药品监督管理所动员村干部（信息员）参与到食品安全治理工作中来。（4）村干部认识不到位。在村干部眼中，红白喜事聚餐根本不存在所谓的食品安全风险,大家一直以来都是这么搞的，从没出现过问题，没必要那么麻烦，每次聚餐都向食品药品监督管理所汇报。

根据以上描述与分析，尽管食品安全监管组织体系看似很完整，从乡镇一级到行政村（社区）都有人员参与进来。运用非正式人员参与治理是我国政府治理的一大特色，在各个治理领域中都有所体现，其是政府从人事制度层面解决治理规模过大、治理内容过多而带来的治理负荷难题的一个举措，也是政府提升其治理能力的重要方式。但是，这套组织体系并没有充分地运作起来，该制度的功用并没有充分发挥出来，因而从组织人事制度层面提升政府治理能力的制度建设效果并不好，在食品安全治理领域主要表现为监管组织体系断裂。监管组织体系断裂即乡镇的正式人员与非正式人员并没有建立起有效的衔接沟通、信息传导机制，以至于出现信息无法传导、沟通无法进行。

监管组织体系断裂对执法的直接影响包括:（1）一些食品经营业、 食品安全事件出现无人监管的难题。（2）相关的食品信息事件无法进入食品药品监督管理所的议程内，更无法进一步向上传达。从治理能力的角度讲，乡镇食品药品监督管理所食品安全信息认证能力被削弱。“信息是行动的基础和前提，国家必须要掌握有关社会事实的信息，才能进行决策、执行、控制以及评估等活动”，获取信息的能力是治理能力的基础。虽然影响获取信息能力的因素很多，例如，管辖范围、人口规模、人口流动、信息技术等，但是，监管组织体系的断裂是其中一个非常重要的因素。因为一个健全的、运行畅通的组织体系是治理的前提要件。

监管组织体系的断裂反映了食品安全执法人员并不能有效动员非正式人员参与食品安全治理，动员能力匮乏，在乡村食品安全监管治理领域内并没有建立起有效的动员机制。可见,健全的、运行畅通的组织体系建立在乡镇食品药品监督管理所有一定动员能力的基础上。乡镇食品药品监督管理所的动员能力可以从组织间关系层面解释，在食品药品监督管理组织系统内部，食品药品监督管理所位于食品药品监督管理组织体系的最低端,这决定了其资源有限、权力有限，以至于自主性不高，完全是贯彻上面文件的执行机构，限制了其动员非正式人员的能力。从条块关系上看，食品药品监督管理所有效发挥职能需要获得乡政府的支持，从制度文本看，食品安全工作被纳入乡政府年度考核计划内，以此来动员乡政府支持食品药品监督管理所的工作，提高食品药品监督管理所的工作效能。然而，在乡镇工作实践中，食品安全问题更多是“喊得多,做得少”，乡政府并不是特别重视食品安全工作，在实际工作中，也没有将其作为中心工作推动下去，村（居）委会也就不会上心，食品药品监督管理所动员起来就困难。

我国《食品安全法》第4条第2款规定:食品生产经营者应当依照法律、法规和食品安全标准从事生产经营活动，保证食品安全,诚信自律,对社会和公众负责,接受社会监督,承担社会责任。据此，食品生产经营者从事生产经营活动，既需要遵守法律、法规，也需要遵守食品安全标准，这是对我国食品生产经营者从事生产经营活动应当履行的义务的一般性规定。除了一般性规定，《食品安全法》对食品生产经营者应当履行的积极义务与禁止性义务都作了详细规定与说明。例如，《食品安全法》第26条明确规定了食品安全标准事项的具体内容，为 食品生产经营者履行义务提供了规范指引。再比如，《食品安全法》第33条和第34条，分别规定了食品生产经营者的积极义务与消极义务。《食品安全法》的法律责任部分，对违反食品安全法律法规与标准的生产经营活动,也制定了非常高的处罚标准。总体来说,我国的《食品安 全法》为了规范食品生产经营者的行为，制定了完善的食品安全标准、严苛的食品生产经营活动义务、相对完备的监管制度以及严厉的处罚标准。按理说，《食品安全法》为保障我国的食品安全提供了制度支撑，但是《食品安全法》实践效果一般，表现为：（1）守法层面。《食品安全法》并没有有效规范食品生产经营者的行为，基层食品安全风险隐患还是有很多，表现为:基层的食品安全生产经营环境脏乱差、生产经营设施基础不行、违规的食品生产经营活动普遍多发。（2）执法层面。虽然基层执法人员有法可依，但是，一线执法人员难以做到有法必依、执法必严，变通执法的现象很普遍。

乡村食品生产经营的不规范行为、风险隐患与基层食品经营业态有关系。那么，基层社会的食品经营业的生态特征是怎样呢？（1）基层社会中，乡镇的食品经营业主要是小超市、小餐饮、小作坊、流动摊贩,农村的食品经营业主要是小卖部。可见，基层食品生产经营规模小;而且具有流动性。规模小意味着经济体量小、小本买卖，生产经营收入不高,例如,L镇一个镇的生产经营者年收入在6~10万元，而且一般是在6万元左右，10万元很少。此外，就是流动性强，小摊贩多。（2）小规模经营由本地的经济水平与消费水平决定，这就导致当地的食品经营者销售不知名品牌的产品以及高仿产品。在中国的广大乡镇及农村地区，可以看见各种眼花缭乱的小品牌。比如，以牛奶品牌为例，大型超市一般都是蒙牛、伊利和光明为主导，而在乡镇，经常看见一些小品牌，从来没有听说过。其他的小袋装的零食，产家更是眼花缭乱。为什么这些不知名的企业和品牌广泛地在中国广大乡村地区盛行呢？在大城市的超市，商品陈列柜都是大厂家、大品牌，值得信赖。然而，一些小企业，却占领了中国的广大乡村地区，这些乡村地区的经济发展水平为这些小企业的生存与发展提供了一定的基础。这些小企业、小作坊的产品无法进入大城市的大超市，却在乡村大行其道。（3）全国各地的小作坊、小企业，市级的批发市场，乡村的小超市、小卖部，形成一条产业链。这条产业链分上下游，全国各地的小作坊、小企业是这条产业链的生产商，而市级的批发市场是批发商，而小超市、小卖部就是普通的经销商。现代交通物流技术的发展，使全国各地的小商品批发市场流动性更强、更活跃。

基层社会的生产经营业态决定了基层食品生产经营者的生产经营观念与行为，基层食品生产经营活动的最大特征就是小本买卖、利润不高。因而，为了最大限度地缩减开支，增加收入，对于小超市来讲，就需要在进货渠道上下功夫，只能进那些本地居民（村民）消费得起的食品，而这些食品大多数都来自小作坊，其生产的食品难以达到《食品安全法》的标准。对于小餐饮来讲，无法按照《食品安全法》要求的生产环境与设备及操作规范进行作业,一切尽量从简，成本尽量求低。基于这些考量，必然导致食品生产经营者无法严格遵守《食品安全法》的相关规定。

从执法层面讲，《食品安全法》与乡村食品经营业态的矛盾又导致执法困难。执法困难突出表现为：（1）日常监管中，难以严格贯彻落实《食品安全法》规定的要求和标准。《食品安全法》规定的食品生产经营的基础设施、卫生要求、食品安全标准等，不符合乡村食品生产经营业态的现状。在广大乡村地区，以小作坊、小餐饮、小超市居多，其根本达不到《食品安全法》的标准和要求。例如,L镇食药监副所长讲，“街上做凉菜的，按照法律法规,有各种各样的食品卫生要求和标准，如果完全按照这个要求做凉菜，花生米的价格比牛肉还贵”。（2）执法弹性不好把握。执法弹性不好把握，即对当事人食品生产经营违法行为到底处罚多少不好把握。这是由多方面的原因决定的,X镇的食品药品监督管理所所长讲,“《食品安全法》处罚标准最高达到货值金额的30 倍，处罚弹性很大。在农村，一个小店，整个店的货品才值3000元。按照法律标准，全部没收，处30倍。一个农村店子没那么大的承受能力。但是，我们处罚3000元就是渎职。所以，弹性不好把握”。执法弹性不 好把握，并不是执法人员对法律标准难以拿捏，其难在处罚标准与现实状况的矛盾，即罚多了，拿不出来;罚少了，又是渎职。

虽然执法困难，但是又不能不执法，这个时候只能变通执法，变通执法的形式多种多样，但是，不管执法如何变通，其都遵循两个基本原则：（1）底线执法。底线执法，即在食品安全监管过程中，保证不出现食物中毒。L镇食品药品监督管理所副所长讲，“我们只能保证不出现食物中毒，这是我们的执法底线。不可能按照国家标准来，食品安全不仅靠监管，也靠经营者的良心”。（2）适度执法。适度执法，即执法主要把握好一个度，在处罚与生存中寻求平衡，法律法规是处罚的基本依据，但是，又要适当考虑食品生产经营者的实际情况。L镇食品药品监督管理所副所长讲,“农村杂货店按照食品标准，统统关门，但是,我们不能这么搞。整个店子的东西不值2000元，处罚5万元，合适不？”

当前乡村食品安全领域的守法困境与执法困境，反映了食品安全法律规范与乡村社会脱节,现行食品安全法律制度层面存在的缺陷在程序、规范和标准中均有所体现。显然，《食品安全法》更是一部针对城市社会的法律规范，针对大型的食品生产经营者的法律规范，而对于基层社会的食品生产经营业存在一定的矛盾冲突，与基层社会的现实经济条件不相适应。“政策变通现象的产生，往往也跟政策内容本身有欠科学性和合理性有关”，法律规范与乡村社会脱节,致使法律操作性不强,基层执法人员只能变通执法，而不能完全严格执法。变通执法作为基层执法人员应对法律规范与乡村社会脱节矛盾的一种执法策略，其会影响执法效果，这表明国家意志并没有被完全贯彻落实，其是基层政府在食品安全领域治理能力不足的表现。“‘治理体系’是'治理能力现代化'的前提和基础,‘治理能力现代化'是‘治理体系’的目的和结果，要想实现真正的治理能力现代化,首要任务是建立健全一套完整、合法、有效的'国家治理体系’”，法制作为治理体系的重要内容，“国家能力的发展，离不开规范体系（包括公共政策和法规）的建立和推行”，其是治国理政的基本方式，也是治理能力现代化的前提和基础。治理效果的最大化依赖于法律的适应性,反映社会现状又具有可操作性的法律规范是提高治理能力的制度保障。

（四）外部性因素介入

食品安全治理是特定主体在特定区域范围内，依据一定的法律法规就食品生产经营活动实施监管的活动。食品安全治理的过程也是执法者与食品生产经营者互动的过程。因此，在阐明监管规模、组织体系以及监管依据对食品安全日常监管的影响之外,还须进一步探讨食品安全执法与社会互动的过程，“执法发生在法律系统与生活世界的过 渡地带，受到法律世界与生活世界的双重影响”，因此,须分析生活世界对执法的影响。

食品药品监督管理所的工作人员是“街头官僚”，其监管执法具有社会性，需要与监管对象面对面互动，多重外部性因素“介入”干扰执法，影响一线执法人员的执法效果。执法者除了依据法律之外,还必须应对这些外部性因素。具体来说，这些外部性因素包括多个层面：

第一，执法对象层面。一线执法人员与执法对象直接打交道,执法对象会影响执法人员执法,执法过程中执法对象并不是被动等待执法, 而会主动影响执法,其行为和身份都是影响执法的重要因素。从行为方面看，执法对象影响执法者的方式如下:首先，以不知道事实或法律为由逃避执法;其次，逃避无效的，就以诉苦、求情、攀交情、托关系等方式试图减轻处罚；再次，如果矛盾激化的话，有时甚至会暴力抗法。这些方式的运用具有一定递进性与交叉性，而且与执法对象身份、性格及处境有一定关系。从身份方面看，执法对象的社会地位、与执法人员的关系亲疏、关系网等都是影响执法的重要因素。例如,L镇的一名超市经营者，被知假买假者举报，其食品经营违法行为在网上平台公布，并且区局受理，要求下面督办。这名超市经营者就找到L镇食药监所的副所长，试图走关系解决。“在执法过程中，执法者与民众有多种关系模式”，执法对象的身份与行为会不断塑造关系模式,并且不同关系模式之间会切换。执法对象的身份对其行为方式的选择有很大的影响，有一定身份、关系网复杂的执法对象有一定资源，因而，其行为方式选择更加体面，通常表现为走关系。相反,执法对象关系网简单、社会地位一般，其资源有限，更多选择诉苦、求情、抗法等方式。执法对象的行为方式和身份特征对执法人员的影响效果由多种因素决定,最终形塑执法对象与执法人员的关系模式。

第二，执法人员层面。执法人员的身份具有多重性，首先是一名执法者，其次是一名干部，还是一位普通人。执法人员的身份多重性会不自觉地介入到执法过程中，进而影响执法。作为执法者,更多是从法律角度思考问题，考虑的是食品经营者的行为是否符合法律规范，如果不符合法律规范，应该按什么标准处罚、处罚多重等，进而运用强制措施保障法律落实；作为干部，执法行为代表的是党和政府的形象，其根本目的在于维护人民利益，而不能激化矛盾。因此，“执法人员在具体执法场景中的一切言论和行为，都会成为执法对象评价执政党和政府的认识基础。这使得执法人员在与执法对象的互动中非常注重自身的言行举动，主动抑制执法工作的强制性”；作为普通人，既会有趋利性一面，也会站在对方的立场想问题，思考对方的生活处境及其承受能力。

第三，社会空间层面。“社会空间塑造社会互动，也为社会互动所生产。个体行为都是在具体场景中组织起来，行动和场景之间存在复杂的因果关系”，因此，执法的过程会受到社会空间的影响。韩志明依据街头官僚工作界面的性质，将街头官僚的工作界面分为窗口空间、街头空间和社区空间，乡镇食品药品监督管理所主要在乡村空间开展工作,其工作界面性质类似于社区空间，社区空间具有熟悉性，是一个半熟人社会，人与人之间即使谈不上十分熟悉，也多少有几分脸熟。社区空间的这一特性，成为执法人员与执法对象沟通的媒介，为他们之间进一步走动关系提供了条件。因此，社区空间的执法过程更容易受到社会关系干扰,使执法人员考量法律之外的因素。

第四，地方治理层面。基层政府要处理民政、社保、综治、计生、环境保护、土地、宅基地等各个层面的公共事务，这些事务由各个站所分工负责，但是，由于基层工作的复杂性、老百姓诉求的多元性等多方面的原因，各个站所并不能有效处理这些公共事务，以至于老百姓利益诉求不能有效实现,无法实现利益最大化，这个时候他们就会通过一定方式表达出来，直接找站所又解决不了，最后来自各个站所的诉求都会涌向基层政府。但是，基层政府治理资源有限,为了平安稳定，最常用的就是用行政手段、政策去满足老百姓的诉求，这就会牺牲各个站所行政职能的专业性，减弱其行政效果。例如，食品安全行政执法，其本职就是依据法律，保障食品安全。但是，在严格贯彻落实食品安全法律时，又可能引发当事人的不理解，以各种理由找政府，带来稳定问题。政府得出面解决,平衡各方利益，又没有其他资源满足当事人诉求，只能通过行政手段，变通执法，牺牲法律的权威性换取平安稳定。因此，“从落实法律和政策的角度看,执法过程是实现法律和政策所赋予的利益 实现的过程;从执法相关方参与的角度看，执法过程又是各方利益最大化过程”，执法的过程要平衡各方利益，既要实现法律目标，又要考虑当事人的处境，还需要考虑地方治理问题。

“法律在执行过程中会经历与社会的磨合过程,它发生在执法机构与社会的接触面上。执法机构与社会是相互作用的，执法机构试图将法律变成社会现实，社会力量也会试图改变执法机构，法律系统与社会系统之间不断发生碰撞与交换、压制与反制。”基层食品安全监管执法过程中外部性因素的介入，使得基层执法者不得不考虑更多法律外因素，进而让外部因素渗透进执法过程，削弱了执法效果。多重外部性因素介入说明了执法工作不仅具有法律性，而且具有社会性、政治性（治理性）等，由于基层治理资源、治理方式有限,执法有时就被作为治理工具而使用，发挥着治理的功能，而偏离了执法的性质，试图实现法律效果与社会效果的统一，然而，这是一对很难调和的矛盾，实现了社会效果，有时就无法有效发挥法律效果。