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推动《湖北省突发公共卫生事件应急条例》尽快出台并修订完善《湖北省突发公共卫生事件应急预案》的意见
发布时间：2020年04月24日
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编者按：基地专家董少平教授系中南财经政法大学博士生导师，研究领域为治安学、侦查学、社会治理法学，特此提出推动《湖北省突发公共卫生事件应急条例》尽快出台并修订完善《湖北省突发公共卫生事件应急预案》的意见。现以正式专报予以介推。
一、背景及意义
背景：2019年末，我国发生的新冠肺炎疫情是一场突如其来的重大灾害。目前，我省抗击疫情的斗争正在全面持续开展，打赢“抗疫阻击战”这场硬仗，既要依靠科学，又要依靠法治。2003年5月7日，国务院第7次常务会审议通过了《国家突发公共卫生事件应急条例》，于2003年5月9日发布并实施；2010年又对《国家突发公共卫生事件应急条例》内容进行了修订，并于2011年1月8日公布实施。2006年，国家相继出台《国家突发公共卫生事件应急预案》、《国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案》。在国家颁布了“一大条例、两个预案之后”，多个省份根据本地区实际，相继结合本省实际出台了《突发公共卫生事件应急条例》实施细则，而我省至今未出台细则，在一定程度上导致我省在新冠肺炎疫情时，初期的防控非常被动。因此，我省应以本次疫情防控为契机，以国家颁布的“一大条例、两个预案”为依据，总结这次疫情防控中的经验,对发现的问题，补齐短板，尽快推动《湖北省突发公共卫生事件应急条例》的出台和《湖北省突发公共卫生事件应急预案》的修订完善，为疫情防控提供最为基础性的法律依据，实现习近平总书记2020年2月5日在中央全面依法治国委员会第三次会议上提出的，“全面提高依法防控、依法治理能力，为疫情防控工作提供有力法治保障”的要求。
意义：《湖北省突发公共卫生事件应急条例》的出台和《湖北省突发公共卫生事件应急预案》的修订，将标志着湖北省突
发公共卫生事件应急处理工作纳入法治化、科学化轨道，使我省突发公共卫生事件应急处理机制进一步完善，进而对于有效应对当前或今后可能发生的突发公共卫生事件、保障公众身体健康与生命安全、维护社会正常秩序发挥重要作用。
（一）有利于全面贯彻《国家突发公共卫生事件应急条例》的精神
自2003年非典以来，国家就高度重视对突发公共卫生事件的处理，相继出台了《国家突发公共卫生事件应急条例》（2006年）、《国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案》（2006年）等办法，保障了国务院各部门、地方人民政府工作的科学性，使我国在面对突发公共卫生事件时，各相关部门能有序开展工作，做好防疫工作。所以，作为地方政府，我们应通过制定本省的应急条例而全面贯彻落实《国家突发公共卫生事件应急条例》，确保此次疫情和今后公共卫生突发事件防控的各项工作顺利完成。
（二）有利于避免因突发卫生事件而带来社会动荡
新冠肺炎疫情爆发前，由于季节性流感已经使得武汉地区医院、发热门诊和医疗卫生资源非常紧张。疫情爆发后，因媒体和舆论宣传导致大批存在发热等症状的流感患者和疑似病例、病例涌入医院，使医院秩序出现一定程度的混乱；还因为一部分人抢购口罩等防护用品和日常生活物资，一度引起群众恐慌，都增加了政府部门的工作难度。《湖北省突发公共卫生事件应急条例》的出台有利于在突发公共卫生事件发生后，依法依规迅速部署安排各项应急工作，有序地进行综合管理和防控，从而减少可能带来的损失。
（三）有利于避免抗疫资源的浪费，科学合理配置抗疫资源
新冠肺炎疫情发生以来，特别是抗疫初期，政府工作中出现了资源极度短缺和配置不合理、应急政策难以落实、各机关互相推诿等现象。究其原因，主要在于缺乏一套面对突发公共卫生问题的完整的职责分配和监督处罚机制，从而在一定程度上导致各机关职责混乱。如部分任务人员扎堆，部分任务又无人问津的问题。加之，此次疫情不同于以往的任何突发事件，具有传染性极强、地区性发病显著、且被传染病人暂无特效药来医治的特点。因此，急需出台一个专门针对本次和今后疫情的、符合湖北省地方实际的突发公共卫生事件应急条例，以合理、合法、高效的方法协调各方，共抗疫情。
二、《湖北省突发公共卫生事件应急条例》框架构想及细则建议稿
（一）框架构想
目的：为实施国务院《国家突发公共卫生事件应急条例》，结合湖北省实际，制定本《条例》。
内容：《湖北省突发公共卫生事件应急条例》（以下简称《条例》）应设立6章，涉及总则、预防与应急准备、监测与报告、应急处理、法律责任、附则六大方面内容。
方针原则：坚持习近平总书记在中央政治局常委会会议研究应对新型冠状病毒肺炎疫情工作时的讲话精神，贯彻“集中患者、集中专家、集中资源、集中救治、人民利益高于一切”的原则，坚决贯彻坚定信心、同舟共济、科学防治、精准施策的总要求，再接再厉、英勇斗争，以更坚定的信心、更顽强的意志、更果断的措施，紧紧依靠人民群众，坚决把疫情扩散蔓延势头遏制住，坚决打赢疫情防控的人民战争、总体战、阻击战。
应急处理指挥部的职责：《条例》应规定，突发事件发生后，成立省级人民政府突发事件应急指挥部。指挥部有指挥、协调、采取紧急措施等三大职能，协调各个部门统一行动，避免推诿扯皮；启动应急预案，采取隔离、封锁等紧急措施。指挥部有权紧急调集人员、储备的物资、交通工具以及相关设施、设备。必要时，对人员进行疏散或者隔离，依法对传染病疫区实行封锁。还有权根据应急处理的需要，对食物、水源采取控制措施。
监测与预警：《条例》应对建立突发事件的监测与预警制度作了三方面的规定：一是制定应急预案。省级人民政府根据全国的预案制定本地的预案并落实评估。这些预案要根据突发事件的变化和实施中发现的问题及时进行修订、补充。二是建立预防控制体系。在国家建立统一的突发事件预防控制体系内，县级以上地方人民政府应当建立和完善突发事件监测和预警系统，并确保其保持正常运行状态，对早期发现的潜在隐患、可能发生的突发事件，应当及时报告。三是加强医疗服务网络建设。县级以上政府应当加强急救医疗服务网络的建设，提高医疗机构应对各类突发事件的救治能力。
发现突发事件隐患举报：《条例》应着重规定，国家建立突发事件举报制度，公布统一的突发事件报告、举报电话。任何单位和个人都有权向人民政府及其有关部门报告突发事件隐患，有权向上级人民政府及其有关部门举报地方人民政府及其有关部门不履行突发事件应急处理职责，或者不按照规定履行职责的情况。对举报突发事件有功的单位和个人，县级以上政府及其有关部门应当予以奖励。
信息发布：《条例》应规定，湖北省建立突发事件的信息发布制度，并对发布主体和要求作明确规定：省卫生行政主管部门负责向社会发布突发事件的信息。必要时，可以授权地市州、县级人民政府卫生主管部门向社会发布本行政区域内突发事件的信息。其他任何单位和个人不得发布突发事件的信息。建立信息发布制度，能够使全社会和广大公众迅速、及时、准确地了解突发事件的真相及相关信息，不仅有助于动员社会公众投入到处置和应对突发事件的行动中，减少因信息闭塞而造成的不必要损失，更重要的是这一制度有利于遏制传谣、信谣现象蔓延，能够及时稳定民众心理，维护社会稳定。
伤病救治的规定：一是县级以上人民政府应当建立突发事件应急物资、设备、设施、技术与人才的资源储备，所需经费列入本地政府财政预算。二是县级以上各级人民政府应当提供必要资金，保障因突发事件致病、致残的人员得到及时、有效的救治。
法律责任：《条例》应明确规定处理突发公共卫生事件的组织领导、遵循原则和各项制度、措施，明确各级人民政府及有关部门、社会有关组织和公民在应对突发公共卫生事件工作中承担的责任和义务，还应明确违反《条例》行为的法律责任。
（二）《湖北省突发公共卫生事件应急条例》（建议稿）
第一章 总则
第二条：突发公共卫生事件（以下简称卫生突发事件）发生后，省委、省政府和卫生突发事件发生地的设区的市、县级党委、政府应当成立卫生突发事件应急处理指挥部，由各级地方党委、政府主要领导人担任总指挥，负责本行政区域内卫生突发事件的应急处理工作。省、市、县、区其他有关行政部门， 在各自的职责范围内做好突发事件应急处理的有关工作。
第三条：县级以上人民政府应当将卫生突发事件应急处理工作经费列入本级财政预算。省人民政府对经济贫困地区卫生突发事件的应急处理工作给予必要的财政支持。
第五条: 对参加卫生突发事件应急处理的医疗卫生人员和其他人员进行补助、奖励和抚恤，由省财政、卫生和其他有关部门按照国家规定另行制定。
第二章 预防与应急准备
第六条：本省人民政府根据全国卫生突发事件应急预案，结合本省实际，制定本省卫生突发事件应急预案。
设区市、县级人民政府根据上级人民政府制定的卫生突发事件应急预案，分别制定本行政区域的卫生突发事件应急预案，并报上一级人民政府批准。
第七条：县级以上人民政府卫生行政主管部门和其他有关部门根据本级人民政府制定的卫生突发事件应急预案，制定本部门、本系统的卫生突发事件应急预案和专项应急实施预案，报本级人民政府批准。
第八条：县级以上人民政府卫生行政主管部门和其他有关部门应当加强对医疗卫生物资的监督管理，普及卫生防疫知识，科学应对疫情。
第九条：县级以上人民政府应当按照国家建立统一卫生突发事件预防控制体系的要求，制定和完善本行政区域卫生突发事件监测与预警系统的实施方案，并确保其正常运行。
第十条：县级以上人民政府应当组建预防医学、临床医学、卫生检验人员组成的卫生突发事件应急处理专业队伍，建立应急快速反应机制，提高应对卫生突发事件的能力。
第十二条：省级人民政府应当加强急救医疗网络体系的建设。设区的市应当设立急救医疗中心，县和县级市、区应当设立急救医疗站。
第十三条：省、设区的市人民政府卫生行政主管部门应当建立卫生突发事件应急处理的预防医学、临床医学、实验技术等方面的专家库和后备技术人员储备库，负责有关卫生突发事件的应急指导工作。
第三章 报告与信息发布
第十四条：各级人民政府应当组建卫生突发事件报告信息网络，加强卫生突发事件的信息报告、沟通、评价工作，建立健全省、市、县、区、乡、镇、街道以及社区和村级的信息报告体系。
第十五条：卫生突发事件发生后，县级以上人民政府应当按照《国家突发公共卫生事件应急条例》第十九条、第二十条的规定及时报告。在传染病暴发、流行期间，县级以上人民政府卫生行政主管部门应当对疫情实行日报告制度和零报告制度。
第十六条：确实有《国家突发卫生公共事件应急条例》第十九条第三款所列情形之一的，市、县、区人民政府卫生行政主管部门应当向毗邻地方的人民政府卫生行政主管部门通报；县级以上人民政府卫生行政主管部门接到上级人民政府卫生行政主管部门或者毗邻地方的人民政府卫生行政主管部门的通报，应当立即向本级人民政府报告。
第十七条：任何单位和个人对突发事件，不得隐瞒、缓报、谎报或者授意他人隐瞒、缓报、谎报。
第十八条：省人民政府卫生行政主管部门应当根据国务院卫生行政主管部门的授权向社会发布卫生突发事件信息。
第四章 应急处理
第十九条：卫生突发事件发生后，需要启动全省卫生突发事件应急预案的，由省人民政府卫生行政主管部门提出建议，报请省人民政府决定，并向国务院报告；设区市、县和县级市、区需要启动卫生突发事件应急预案的，由卫生行政主管部门提出建议，报请本级人民政府决定，并向上一级人民政府报告。
第二十条：应急预案启动后，卫生突发事件发生地人民政府有关部门和单位应当根据预案规定的职责要求，服从卫生突发事件应急处理指挥部的统一指挥，并立即采取必要的应急控制措施。
第二十一条：根据卫生突发事件应急处理的需要，卫生突发事件应急处理指挥部有权依法决定采取下列措施：
（一）对人员进行疏散、隔离或者限制流动；
（二）对人员进行身体健康调查或医学观察；
（三）限制或者禁止举办大型活动；
（四）临时关闭公共场所；
（五）停工、停业、停课；
（六）紧急调集和征用人员、物资、交通工具以及相关设施、设备；
（七）统一调配使用医疗设备、药品、器材、卫生技术人员、医学科研成果等医疗资源；
（八）对传染病疫区实行封锁；
（九）采取其他必要的措施。
如解除前款所列措施，应由原决定机关及时予以公布。
第二十二条：卫生突发事件发生后，接到通知的医疗卫生机构应当立即对因卫生突发事件所致的病人提供救援和医疗救治。医疗救护力量不足时，当地人民政府卫生行政主管部门应当及时向上级人民政府卫生行政主管部门报告，上级人民政府卫生行政主管部门应当立即调派医疗救护队伍给予支援。
第二十三条：各级各类医疗机构对因卫生突发事件致病前来就诊的人员必须接诊治疗，实行首诊负责制。治疗所需费用按照国家和本省的有关规定执行。
第二十四条：收治传染病病人、疑似传染病病人的医疗机构，应当按照国家对传染病门诊及专门病区的要求，设置清洁区、污染区，合理安排人员流动。对医疗垃圾应当进行严格的卫生消毒处理和集中统一处理。
第二十五条：传染病暴发、流行时，乡、镇人民政府、街道办事处以及社区居民委员会、村民委员会应当组织开展群防群控，协助卫生行政主管部门落实疫情信息的收集与报告、人员的隔离与防治，公共场所的经常性消毒以及科学防治知识的宣传等各项工作。
第二十七条：传染病暴发、流行时，铁路、交通、民航、检验检疫等部门应当采取应急控制措施，对出入传染病流行区域的交通工具及其乘运人员实施卫生检疫；保证及时运送卫生突发事件应急处理所需的医务人员和医疗救护设备、救治药品、医疗器械等物资。
第五章 法律责任
第二十八条：县级以上卫生突发事件应急处理指挥部和各级政府应当履行下列职责：
（一）指挥有关部门人员立即到达规定岗位，采取相应的控制措施；
（二）调动医疗卫生机构开展有关救治工作；
（三）组织医疗卫生机构、监测机构和科学研究机构集中力量进行相关的科学研究工作；
（四）制定、发布和解除采取应急措施的公告；
（五）对本行政区域内的卫生突发事件应急处理工作进行督察和指导。
第二十九条：卫生行政主管部门在卫生突发事件应急处理工作中的主要职责是：
（一）提出是否启动卫生突发事件应急处理预案的建议，依法适时发布卫生突发事件信息；
（二）负责卫生突发事件的调查、预防控制和执法监督；
（三）组织、指挥医疗机构和疾病预防控制机构做好卫生突发事件的医疗救治工作，实施各项预防控制措施；
（四）组织卫生突发事件应急处理工作的技术攻关，推广先进适用的医学卫生技术。
第三十条：公安部门在卫生突发事件应急处理工作中，履行下列职责：
（一）负责医疗机构、医学观察留验场所、疫点和实施卫生检疫区域的治安管理；
（二）协助卫生行政主管部门和有关机构依法实施封锁、控制和隔离；
（三）对干扰卫生突发事件应急处理工作和正常医疗秩序的人员依法进行处理。
第三十一条：财政部门负责安排卫生突发事件应急处理工作经费，并对经费的使用情况实施监督。
第三十四条：县级以上人民政府及其卫生行政主管部门、其他有关部门和医疗卫生机构，违反《条例》和本办法的规定，依照《条例》的有关规定追究法律责任。
三、《湖北省突发公共卫生事件应急预案》（以下简称《应急预案》）修订建议
（一）现《应急预案》存在的问题
结合本次新型冠状病毒引起的肺炎疫情状况，在应对尤其是重大或突发公共卫生安全事件时，政府或有关部门必须拥有一套完备的应急预案。应具有明确的逻辑思路、拥有一个详细的应对操作流程图，详尽的介绍各个阶段的具体工作内容和工作程序，从而提升预案编制的实用性。目前我省突发公共卫生应急预案存在以下问题：
1、预案缺乏灵活性
我省的应急预案概括性较强，不具备针对性，不能做到专门针对此次疫情而采取准确的救治措施。比如：各级政府在当前法律、预案赋予的范围内采取的部分应急措施，并没有起到积极、有效的作用，原因在于预案没有做到与时俱进，难以将本次疫情的特殊性和当地实际情况结合起来。
2、预案侧重形式化
在此次疫情中，出现了预案的制定与执行脱节的问题，预案没有发挥出实际的作用。如在疫情期间仍存在信息发布不及时，许多地方的应急措施失当甚至违法，包括随意挖断乡村公路、粗暴执法等。这不仅不利于疫情的控制，还增加的人民与政府机关的矛盾。
3、预案的滞后性
疫情期间，我们主要采用被动的“救火式”应急措施，难免会措手不及，出现防控物资储备短缺，调配人员不力等问题。因此，我们需要修改紧急预案，做到早预防、早准备，积极控制疫情的蔓延。
4、预案监督机制与问责机制不完善
本次疫情防控初期出现了官僚主义、形式主义，还出现了一些徇私枉法、贪污腐败、玩忽职守等行为，导致本次疫情错过最佳的防控期，给国家造成了巨大的损失，很大一部分原因还是我省紧急卫生事件预案的监督机制和问责机制不完善。
5、政府工作调配单一化
疫情防控初期主要体现在两方面，一方面，政府各部门之间缺乏沟通配合，部门化管理严重；另一方面，政府主导作用突出，但忽视了其他部门包括社区、村庄和非营利性社会组织的作用，致使政府工作压力大、强度高且效果不显著。
（二）修订建议
1、将《应急预案》第二部分“组织体系及职责”中的成员单位“省委宣传部”加入“新媒体”，修改后为：
省委宣传部负责组织广播电视、新闻出版单位，新媒体，及时发布突发公共卫生事件信息，加强突发公共卫生事件应急处置的宣传报道、危机心理干预和防病知识普及。
2、将《应急预案》第二部分“组织体系及职责”中的成员单位省教育厅加入“疫情严重时，教育厅应做的处置方式”，修改后为：
省教育厅负责组织实施各类学校的突发公共卫生事件控制措施，做好在校学生、教职工的宣传教育和自我防护工作；在疫情严重时期，做好各学校延迟或停课工作的同时，安排部署线上教学等工作，鼓励更多大学生参与社区防疫工作，充分发挥大学智力资源，积极为当地抗疫工作建言献策，提供咨询与心理辅助服务。
3、将《应急预案》第二部分“组织体系及职责”中的成员单位省旅游局管控措施增加“疏散游客、禁止游客进入旅游景点”的应急措施，修改后为：
省旅游局负责组织旅游行业做好突发公共卫生事件的预防和应急处置工作；协助卫生行政部门做好旅游景点突发公共卫生事件的应急处置工作，组织做好旅游团队及人员的宣传、登记、观察工作，防止跨地区传播扩散；在疫情严重时期，做好景区人员疏散，禁止游客进入园区游览。
4、将《应急预案》第四部分“监测与预警”中完善省卫生厅对举报电话有效性的规定，修改后为：
省卫健委负责建立和完善全省突发公共卫生事件监测、预警与报告网络系统，包括：法定传染病和突发公共卫生事件监测报告网络、哨点监测、症状监测网络、实验室监测网络、出入境口岸卫生检疫监测网络以及全省统一的举报电话，并确保全省举报电话的有效性，提请国务院卫生部开设全国性统一举报电话。
5、将《应急预案》第四部分“监测与预警”中“一级、二级预警措施”中的第六条“撤离”改为“隔离”，修改后为：
转移、疏散或隔离易受突发公共卫生事件危害的人员并予以妥善安置，转移重要财产。
6、将《应急预案》第五部分“应急处置”中“责任报告主体”增加“责任处罚机制”，修改后为：
任何单位和个人都有义务向各级政府及其卫生行政部门报告突发公共卫生事件及其隐患，也有权利向上级政府部门举报不履行或者不按照规定履行突发公共卫生事件应急处理职责的部门、单位及个人。若有关单位和个人故意隐瞒、不上报的，依法追究行政责任。
7、将《应急预案》第五部分“信息报告”中“报告范围与标准”的“预防接种的标准具体化”：
预防接种和预防服药群体性不良反应。群体性预防接种反应：一个预防接种单位一次预防接种活动中出现10人以上疑似异常反应；或发生死亡。群体预防性服药反应：一个预防服药点一次预防服药活动中出现不良反应（或心因性反应）10例以上；或死亡1例以上。
8、将《应急预案》第五部分“应急处置”中“社会动员”的成员增加“共青团、妇联、红十字会等非盈利组织的作用”，修改后为：
共青团、妇联、红十字会、志愿组织等，应当按照当地卫生应急指挥部的决定、命令，组织群众开展应急处置，进行宣传动员协助维护社会秩序。
9、 将《应急预案》第六部分中“恢复与重建”的“善后处置”中增加对“社会秩序的恢复”，增加后为：
事发地政府和政府有关部门应当采取有效措施，确保社会秩序正常恢复运转。根据分类施策的原则，逐步解除本省的区域封锁，恢复本市交通线路、确保复工复产、制定开学计划、保障商业区有序营业等措施。
10、将《应急预案》第六部分中“恢复与重建”的“总结评估”中，增加“政府调查组对突发公共卫生事件责任主体的如实上报义务”，修改后为；
省卫健委建立全省统一突发公共卫生事件应急处置评估机制，制定评价指标，建立规范的评估体系。省卫健委会同事发地政府组成调查组，及时对特别重大、重大突发公共卫生事件的起因、性质、影响、责任、经验教训和恢复重建规划等进行调查评估，并提出防范和改进措施。对突发公共卫生事件中的责任主体，应当向有关单位如实上班。
11、将《应急预案》第八部分中“应急保障”中，增加“国务院卫健委调配全国医护救援的措施”，修改为：
各级卫生行政部门建立辖区内卫生应急队伍和专家联动协调、派遣机制，负责辖区内卫生应急队伍的统一调配，必要时指令同级专业机构对事发地卫生应急处置工作进行对口物资、资金、技术等支援。各级卫生行政部门根据卫生应急处置工作的需要，动员社会团体、企事业单位以及志愿者等各种社会力量参与卫生应急救援工作。在事态严重时，省卫健委可通过国家卫健委向国务院申请支援，调动全国医护人员的救助。
12、将《应急预案》第九部分中“表彰奖励与责任追究”，增加“进一步完善、细化对过失人员的责任追究机制”，修改为：
县级以上地方人民政府及其卫生行政主管部和其他有关部门，未依照本条例的规定履行报告职责，发事件隐瞒、缓报、谎报或者授意他人隐瞒、缓报、谎报的，对政府主要领导人及其卫生行政主管部门主要负责人，依法给予降级或者撤职的行政处分；严重者，依法承担刑事责任。
县级以上地方人民政府及其卫生行政主管部和其他有关部门，在工作中玩忽职守、失职、渎职的，对上级人民政府有关部门的调查不予配合，由本级人民政府或者上级人民政府有关部门责令改正、通报批评、给予警告；对主要负责人、负有责任的主管人员和其他责任人员依法给予降级、撤职的行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
医疗卫生机构有不合法行为的，由卫生行政主管部门责令改正、通报批评、给予警告；情节严重的，吊销《医疗机构执业许可证》；对主要负责人、负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予降级或者撤职的纪律处分；造成传染病传播、流行或者对社会公众健康造成其他严重危害后果，构成犯罪的，依法追究刑事责任
撰稿人：董少平 陈昱成 宋 佳
（编 辑：徐汉明 胡 婷）