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农地用益物权制度的创设与完善(下)
发布时间：2015年05月15日
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稿件来源: 法制日报 发布时间：2015-05-06 10:45:55
徐汉明 中南财经政法大学法治发展与司法改革研究中心主任、湖北法治发展战略研究院院长
我国现行土地权利制度安排在“土地使用权”之上创设的相关权利,采用了“二元”或“多元”标准,即按使用性质划分的国家、集体土地使用权与私人宅基地权,按经济目的划分的汲水权、采矿权与捕捞权等
□徐汉明 徐晶
同农民土地持有产权制度相配套制度创设的重点之一是,农地用益物权制度的创设与完善。它直接关系到农地公有产权的明晰,农民的土地产权主体地位的确立,在维护集体土地所有权权益的前提下,切实保障农民对土地持有权与承包经营权的产权权益,优化土地资源的利用效率与效益,正确处理利用过程中无时无刻不在发生的各种矛盾,激活农民对农地利用的积极性,促进农业生产力发展,具有急迫的现实意义与深远影响。
农地用益物权制度的创设与完善
首先,改划分的多元标准为一元标准。我国现行土地权利制度安排在“土地使用权”之上创设的相关权利,采用了“二元”或“多元”标准,即按使用性质划分的国家、集体土地使用权与私人宅基地权,按经济目的划分的汲水权、采矿权与捕捞权等。为此,要在土地利用权利制度创设中贯彻“一元”标准,取消“双重标准”和“多元标准”。即按照经济目的的属性在土地所有权或土地持有产权之上创设相关的控制权与利用权权利束制度,以强化经济利用的目的与功效,遵循土地稀缺资源所有主体明晰的前提下,持有主体与利用主体多元化与利用方式多样化的配置,使之达到利用与配置的最优化。
其次,用农民土地持有产权替代农户承包经营权。农民土地持有产权所具有自物权的基本功能,相对于“农户承包经营权”债权性质与生产组织管理权的“混合权”、经济功能较脆弱的“集体土地使用权”来说,更具有优越性和创新性。要使科学规范的土地持有产权成为理性经济人——农民所从事涉农投资、生产、交换、分配、消费的发动力量与较为恒定的不动产产权,必须打破墨守成规,创新思维,在坚持农民集体土地终极保有权(公有产权新的实现形式之一)的前提下,以“农民土地持有产权”替代“农户承包经营权”与“农民集体土地使用权”。这对于农民集体土地所有者来说,实际是顺应现代市场经济发展的要求,通过借助国家公权的制度设计规则,将对土地直接占有使用、收益分配、交易流转的主要权能初始界定让渡、分割给经济主体——农民一定期限的直接持有利用,自身则从市场的生产、投资、交换、分配中退出来,同时将生产成本、交易费用与“三大风险”(生产风险、交易风险、自然风险)转移给经济主体——农民,并凭借集体土地终极所有权的优势地位,从农民那里获得分成收益。这同其自身的经济动机与经济目的是一致的,并且不直接承担“成本——风险”,因而具有现实的客观物质生活条件作基础。一些学者提出了“基地使用权”与“农地使用权”制度创设的模型,以替代现行的农户承包经营权,具有一定的科学性与创新性,但未赋予其产权属性,这是不足的。有的民法学者则主张“农户土地承包经营权”的模式转化为物权法的立法,则显其创新动力不够。
其三,创设科学的土地利用权利束体系。根据经济主体对土地资源利用的经济目的,可在土地(国家、集体)所有权或农民土地持有产权之上创设诸种权利:1.土壤改良权,2.种植权,3.养殖权,4.放牧权,5.休(复)耕权,6.技术实验权,7.建造(维修)工作物(隧道、沟渠、农业工作场)权,8.铺设(维修通讯设施、电力设施、水利设施、排洪排灌设施)权,9.建造(维修)宅基权,10.培植(竹木、树木、药材、草皮、花卉)权,11.用水(汲水、取水、过水、排水、蓄水)权,12.通风权,13.采光权,14.眺望权,15.通过权,16.堆放权,17.取土(石、沙、泥、肥)权,18.特许采矿权,19.修筑(堤、库、堰、坝、塘、泵站、排灌站)权,20.空间权等等。以建立初始产权明晰的以(国家、集体)土地所有权为前提、以农民土地持有产权为核心的利用权体系,使利用秩序规范、利用功效安全,努力寻找土地利用权制度安排的最佳实现形式。
其四,把握土地利用权利制度创设的重点。事实上,人们无论是利用自己土地(归属权)、利用持有土地(控制权)或利用他人的土地(使用权),总要通过既定的人力、物力、技术、公共产品与土地资源的结合,以获得植物性产品、生物性产品、矿产性产品、新型物质性产品的所得净收益,这就要求在已解决了对土地的归属权(所有权)和控制权(持有产权),明晰其归属或控制的性质、范围与秩序的前提下,着重解决好三个问题:1.对土地及土地产品的利用权,明晰其利用的性质、范围与秩序；2.凭借对土地及土地产品的利用权,通过不同形态的交易流转,以满足个人、集体、国家及社会的不同投资需求与消费需求；3.为了避免归属权、控制权“长臂”效应导致的土地资源配置低下,交易成本无控制增长,交易不确定性问题增多,交易风险变化莫测,必须使归属权、控制权与利用权的区界明晰,并且使利用权优位化、制度化与法定化。这就决定了土地的生产力在利用方式上将会达到持续合理的预期,并且会形成相应的利用方式。
其五,统一土地利用权制度安排最佳实现形式的检验标准。要在坚持土地公有前提下努力寻找土地利用权制度安排的最佳实现形式,必须统一土地利用权制度创设是否科学规范的检验标准。这包括:1.利用方式的多样化；2.利用途径的便捷化；3.利用成本的最低化；4.利用风险的最小化；5.利用效用的最大化。对于脱离实际、脱离国情的单一、低效、僵化的利用方式,必须改革创新；对于一些国家科学的利用方式应当吸收与借鉴。这样,我们就能在土地利用上践行科学发展观,闯出一条新路,使土地利用权利制度的创设与供给运行对经济发展起到规范、引导、约束以及推动的重大发动性作用,约束经济主体放弃掠夺式利用方式,激励其采用恢复式利用方式或资源改善型利用方式,走土地稀缺资源可持续发展的利用道路。
本文系2013年度教育部人文社会科学研究规划基金项目《现代公有产权新型模式:中国农民土地持有权制度构建》(13YJAZH109)中期成果,教育部社会治理法治建设创新团队发展计划(2014-2016)资助项目(IRT13102)阶段性成果。 《农地用益物权制度的创设与完善》(上)见4月29日法学院专刊9版