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农地用益物权制度的创设与完善(上)
发布时间：2015年05月15日
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稿件来源: 法制日报 发布时间：2015-04-29 09:58:28
徐汉明 中南财经政法大学法治发展与司法改革研究中心主任、湖北法治发展战略研究院院长
□徐汉明 徐晶
同农民土地持有产权制度相配套制度创设的重点之一是,农地用益物权制度的创设与完善。它直接关系到农地公有产权的明晰,农民的土地产权主体地位的确立,在维护集体土地所有权权益的前提下,切实保障农民对土地持有权与承包经营权的产权权益,优化土地资源的利用效率与效益,正确处理利用过程中无时无刻不在发生的各种矛盾,激活农民对农地利用的积极性,促进农业生产力发展,具有急迫的现实意义与深远影响。
农地用益物权制度的功能作用
土地用益物权是指以支配物——土地的利用价值,以取得其使用价值为目的的权利。在传统民事立法中表现为地上权、地役权与永佃权、典权等等。在我国法律制度安排中则包括土地使用权、土地承包经营权、宅基地使用权、采矿权、取水权和捕捞权等。由于现代市场经济的快速发展,土地资源稀缺性的加剧,科学技术的发展,以及立法技术的相互借鉴,当代土地物权制度供给安排,已经由“以所有为中心”向“以利用为中心”转变,出现了他物权优位化的趋势。这表现在:
一、各国物权立法在重视保护土地所有权的同时,对土地用益物权制度安排大都创设了地上权、地役权、永佃权或租赁权等。一个国家提供地上权制度安排,其经济目的旨在明晰利用人在利用他人为建造房屋、隧道、沟渠等工作物及培植竹林、树林之权利,与他人对土地本身所拥有的全面支配的权利之间的边界,为所有人、持有人与利用人从不同层面利用土地资源价值,降低利用成本与利用风险,以获得土地产品或土地资本投资、入股、合作的分成收益的最大化提供基础性制度安排。创设地役权制度安排的经济目的,则旨在禀赋利用人为增加一定土地(需役地)之利用价值,使其支配及于他人土地(供役地)之权利,也就是利用人在通行、引水、排水、汲水、从事建筑、使竹木之枝根突出邻地(供役地)、从邻地(供役地)取回自落于邻地之果实、放牧等若干经济场合,为了满足自己的某种利益的需要而使用他人土地,利用人要保证享有使用供用地,为附属行为与设施的权利,与承担合理使用、维护附属设施、支付租金义务的实现；供用地人要享有共同使用、收取租金的权利,承担允许使用、不损害利用人的使用权利、分摊公用设施的维护费用义务等等,都必须凭借和遵从国家提供的地役权制度安排的相关规则,通过双方的市场合约安排,从而明晰需役地人与供役地人之间的权利边界,规范需役地与供役地的产权交易,减少因产权不清引发的交易摩擦成本与监督执行成本。随着现代国家都市化发展和土地稀缺性日渐突出,一方面,道路交通日益发达,汲水、排水日益便利,地役权的适用范围大大缩小,许多国家创设相邻关系制度调整相邻不动产之间的关系。另一方面,为了扩充他物权制度的效率功能,许多国家采用当事人合意及登记即可确立地役权的制度安排。
二、各国对限定物中的役权的设定与变更规定了明确的登记程序。如1804年的《法国民法典》第690条规定:“持续的与表见的役权,依证书取得……”。第691条规定:“持续的与非表见的役权,以及间断的役权,无论其是表见的役权还是非表见的役权,仅得依证书设立之”。第695条规定:“对不能因时效而取得的役权、设定役权的证书,仅得以负担役权的土地所有人签发承认此种役权的证书替代之”。法国民法典在役权设立中首次规定了登记制度,开创了以登记为要件取得不动产物权的先河。1900年的《德国民法典》物权编“关于土地权利的一般规定”中,设立了土地权利的登记制度,并适用于土地所有权与各项他物权的设立与变更。这些制度安排不仅丰富了土地归属、控制与利用的内容,而且为维护交易安全、节省交易成本,尤其是避免交易摩擦成本,从而为维护土地权利的流转安全与交易秩序,强化国家对土地权利设定变更的监督与控制提供了制度规范与制度约束。
我国土地用益物权制度的缺陷
作为现代国家规范财产产权归属关系、控制关系、利用关系的物权法律制度安排,与规范财产产权流转关系的债权法律制度安排,是现代市场经济不可或缺的基础性制度安排。长期以来,由于我国计划经济体制的规制及其观念的深刻影响,国家在土地权利制度创设方面比较重视财产权流转方面的债权制度创设,忽视甚至回避财产权的归属、控制、利用关系方面的自物权与他物权制度的创设完善,漠视地上权、地役权等土地用益物权制度的创设。首先,现行的土地用益物权制度中设定了单一的“土地使用权”,而排斥较为科学的地上权制度安排。这反映出了国家在土地利用权制度设计上的局限性。其次,土地利用权制度安排的划分尚未按照利用的经济目的的标准而采用多元化标准。其后果造成土地资源控制秩序混乱、利用绩效不高。也就是说,在控制权不确定、利用权不明晰、控制与利用期限不确定、合约安排的随意性与易变性增加,控制与利用成本无控制增长的状况下,控制人、利用人长期投入获得的比较收益低于短期投入而收益高的利用人的净收益,这种产权不明晰导致的激励相容约束机制的失灵,使得控制人与利用人必定采取掠夺式的利用方法,即强调近期或当期收益,在开发利用投入中,采用高的贴现率,以期在较短的时间内获取尽可能多的资源利用收益。其三,地役权制度安排长期缺位。其制度供给缺失带来的绩效损失表现在:一是不利于明晰利用人与他人(所有人、持有人、使用人、承租人、承包经营人)因役地产权的界区,造成利用人与他人在土地利用过程中的利益损失。在现代市场经济条件下,随着理性“经济人”——土地利用人在土地利用过程中因通行、引水、排水、汲水、建筑、竹木枝根突出与取回果实垂落他人土地、放牧等,须利用他人土地的情形不断发生。二是不利于协调需役地人与供役地人的利益矛盾,调处双方的利益纠纷。三是不利于农村现代化建设,阻碍了对外开放的进程。随着农村道路、桥梁、电力、广播、通讯、堤坝、水库等基础设施建设的步伐加快,客观上对地役权制度安排提出了必然要求。四是在一定程度上混淆了地役权制度与相邻关系制度的原则区别。我国现行法律制度安排中仅设立了相邻权制度。尽管相邻关系制度与地役权制度的经济目的与功能相似。即:两者一方面为了利用他人的土地而为一定的经济目的；另一方面引导、调整、规范和保障不动产所有人与利用人之间的经济关系,促进不动产的开发利用,以增强其使用价值。但两种制度安排的性质与功能仍有本质的差异。(一)性质不同。相邻权制度是基于相邻关系准则一方对他方享有的一种请求权制度安排,即这种制度规范保障的是要求他方容忍自己的某种有益行为或者制止他方的某种有害行为的权利,其本质上属于对他人所有权(以及其派生物权)的限制,它不是一种物上支配权。地役权的本质体现在实现不同主体在同一土地上利用需要的并存和调和利益矛盾,它本身是一种独立的他物权。(二)功能不同。一般而言,相邻权制度的功能在于防止来自邻地侵害、邻地使用、排水和流水等。而地役权制度是引导、规范、调整和保障利用人为其利用土地的便利和利益而采用多种途径或方式利用他人土地的制度供给约束。(三)取得方式与适用范围不同。相邻权为法定权利,其内容由法律规定,其适用范围既包括土地相邻,又包括房屋相邻。而地役权则按当事人的合约安排设立或依时效取得,其适用范围只发生在土地所有人或利用人之间。由于这些界区未从制度安排与设计上予以肯定或确认,因而在处理“经济人”之间的相邻权纠纷与地役权纠纷时,常常产生额外的监督成本、执行成本和协调成本,从而增加当事人的相关风险,减少当事人的相关收益。
本文系2013年度教育部人文社会科学研究规划基金项目《现代公有产权新型模式:中国农民土地持有权制度构建》(13YJAZH109)中期成果,教育部社会治理法治建设创新团队发展计划(2014-2016)资助项目(IRT13102)阶段性成果