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构建现代新型土地征收制度(之二)
发布时间：2015年03月06日
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稿件来源: 法制日报 发布时间：2015-02-11 10:50:59
徐汉明 中南财经政法大学法治发展与司法改革研究中心主任兼湖北法治发展战略研究院院长、二级教授、博士生导师,首届全国检察业务专家。教育部“社会治理法治建设”创新团队首席专家,国家司法文明协同创新中心研究员
从发达国家土地补偿制度安排及实践比较看,其主要围绕地权人生存权与发展权的充分实现与有效保护为核心展开,形成了较为完备的土地征收补偿标准体系、程序规范运行体系、行政监管体系和司法救济体系。美国土地征用补偿制度不仅重视地权人对土地现有价值的补偿,而且更加注重地权人土地未来盈利发展权益的折扣价补偿,关注被征地与邻地所有者经营损失的补偿
□徐汉明
国际与我国港澳台地区土地征用制度与补偿的比较
(一)征用制度的国际比较。土地征用是剥夺被征用组织或个人相关产权及其指向标的物的行政行为。为此,各国对土地征用从程序上作出严格的规定与限制。美国虽然是发达的资本主义国家,拥有936.48万平方公里的土地。但是,其实行以土地私有制为主体的混合所有制的制度安排。其中土地私人所有占59%、联邦政府所有占32%、州及地方政府所有占7%、印第安人(美洲土著居民)所有占2%。其对私有土地的征收法律规定了严格的程序,其程序设计为:(1)具有资格的审核员审查；(2)在征得土地所有者同意后,审核员实地调查、汇总,提交报告给征地机构；(3)高级监督员研究是否同意审核员的报告及其补偿价格；(4)征地机构向土地所有者及其利害关系人报价,如有分歧,则进行谈判,若不能达成一致意见,政府及有关机构则实行强制征用。
英国于1946年制定了《征用土地法案》,明确规定行政机关依法征收土地,首先应向内阁提出请求,内阁举行公开调查,以便事先获得所有相关信息与所有利害关系人的意见,以此决定是否批准征收土地的请求。若批准,则发出强制购买令,若被征收人不服而诉讼,法院则仅对行政机关的强制收买行为是否遵守法定征收权限、程序进行审查,而对某土地是否应当征收由政府决定,司法机关不作干预。对补偿的数额,先由被征收人与征收机关协商,协商不成,提交土地法庭裁判,若不服,还可上诉。
法国采取行政阶段与司法阶段并用的办法解决土地征用难题。在行政阶段设置四个程序,即:(1)事前调查；(2)批准公用目的；(3)具体位置的调查；(4)可移转的决定。在司法阶段主要解决两个问题:(1)移转不动产的裁定,(2)补偿金的确定。普通法院的法官仅从形式上审查行政阶段的各个程序是否完成,而不对行政行为的合法性进行审查,土地征用裁定后,不动产所有权才移转给被征收单位,如果不服,则只能向最高法院提请复核诉讼。土地补偿金协议不成,由土地征用法庭裁决,若不服可上诉。
我国台湾地区1935年公布“土地征收法”规定的程序是:(1)申请,并提交计划书、土地图、使用计划图,兴办事业的法定许可证明文件；(2)征收核准,审核机关核准后,通知所在地地政机关执行；(3)土地征收的执行,即地政机关按行政院或省府核准通知时予以公告；(4)通知地权人及他项权利人；(5)地权人及他项权利人在规定期限内进行登记,并不得增加改良物,已造成的改良物等即应停止；(6)用地人在公告后可进入被征地进行勘察,测量工作；(7)若用地人不依核准计划使用,或征收毕一半后不使用者,原地权人可按征收价收回。
我国香港地区1997年修订施行的《收回土地条例》规定:(1)在政府宪报刊登收地(中英文)公告(一般为3个月)；(2)公告期内政府冻结人口登记；(3)公告期限届满,被收回的土地即复归政府所有；(4)公告后向土地权利人发出补偿建议；(5)权利人同意补偿建议的,地政部门与之签订补偿协议并支付补偿款项；(6)土地复归政府后由地政总署再次向土地权利人发出补偿建议,与土地权利人协商为解决不同条例的法定申索；(7)土地审裁处裁定政府支付补偿；(8)清理土地及土地移交。
上述国家和我国港台地区土地征收法律规范的突出特点是:(1)注重调查程序,以准确核定土地征用的公共利益是否存在；(2)注重被征用人及利害关系人的参与,通过程序性公正来保障实体权利的公正；(3)注重对行政征用权的监督制度,防止权力滥用。(4)注重地权人生存权尤其是发展权的补偿标准,切实保障地权人生存权和发展权权益。这些立法例与司法实践是值得我们思考与借鉴的。
(二)土地补偿的国际比较。土地征用补偿的应然性理论与实然性经验的结合,形成了不同的土地征用补偿模型。概括起来是:(1)“完全补偿型”。这种理论模型认为,土地征用补偿损失等于被剥夺的产权的代价。青年学者张慧芳研究认为,其范围在实然状态一般包括地价、青苗等地上附着物价、征地外部引起的损害连带补偿价、土地发展权价四个方面。按照马克思的地租理论,地价不过是地租的市场价格的表达形式。马克思指出:无论地租有多么独特的形式,它的一切类型有一个共同点:“地租一定占有是土地所有权借以实现的经济形式”,同时又是“土地所有权为土地所有在经济上借以实现即增值价值的形式”。地上附着物与青苗补偿价为各国征用土地补偿通例。征地行为的外部连带补偿为发达国家征地制度中所设置,其范围包括残留地、邻地损害等所产生的利用效率损失,或额外增加农地投入成本等。土地发展权即指改变现有土地用途,求得更大发展机会的权利,通常包括空间建筑权与土地开发权。土地发展权在美国等国家土地征用制度中占有重要地位,其法律规定:政府如需征用土地,必须向农民购买土地的发展权,而农民若想将农用地转为非农用地,也需向政府购买土地的发展权,发展权是有价的。(2)“不完全补偿型”。这种理论模型认为,财产权因负有社会义务而不具有绝对性,其可以基于公共利益的需要而依法被限制,但应给予合理的补偿。其范围在实然状态一般不考虑由征地外部不经济引起的损害连带补偿价格,部分考虑土地发展权价格。(3)“合理补偿型”。它是介于前两者之间的一种补偿理论模型。这种理论模型认为,土地征用补偿应实行多数场合的“完全补偿”与特殊场合的“不完全补偿”的有机结合,其范围一般不包括垄断地租,对农用绝对地租与城市绝对地租往往未加以区别。
从发达国家土地补偿制度安排及实践比较看,其主要围绕地权人生存权与发展权的充分实现与有效保护为核心展开,形成了较为完备的土地征收补偿标准体系、程序规范运行体系、行政监管体系和司法救济体系。美国土地征用补偿制度不仅重视地权人对土地现有价值的补偿,而且更加注重地权人土地未来盈利发展权益的折扣价补偿,关注被征地与邻地所有者经营损失的补偿。
加拿大在明确土地补偿费、剩余有害或不良影响补偿、干扰损失的赔偿、重新安置的困难补偿范围的同时,为了保护地权人的发展权权益,征用土地的补偿依据土地的最佳用途和当时市场最优价格合理补偿,使地权人未来的发展权收益得到充分实现。
德国将土地补偿的范围扩大为土地或其他标的物的权利损失补偿、营业损失补偿、征用标的物的一切附带损失补偿等等,并且土地补偿以市场价值为标准、营业损失补偿为其他土地投资可获得的同等效益,作为地权人当期权益与未来发展权益综合补偿与有效保护为补偿标准制度的优先选择。日本则把征地损失、残余地、通损赔偿、离职者赔偿、少数残存者补偿、事业损失赔偿作为补偿范围,从顶层制度设计层面实施征用土地补偿以征用时邻近同类土地交易价格作为适当修正系数、残余地补偿为征用减低的价值、离职者补偿等,破解了地权人生存权及发展权权利体系类型化保障难题。
构建现代新型土地征收制度(之一)见1月28日法学院专刊9版