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完善农民土地财产权保护法律制度的建议
发布时间：2015年01月27日
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徐汉明,中南财经政法大学法治发展与司法改革研究中心主任、湖北法治发展战略研究院院长、教育部社会治理法治建设创新团队首席专家、国家司法文明协同创新中心研究员
□徐汉明 徐晶
围绕贯彻落实十八届三中全会关于赋予农民更多财产权利,让农民平等分享现代化成果等改革政策举措问题,笔者深入基层调研,听取基层干部与农民群众的意见。他们一致反映,三中全会强农活农惠农兴农的改革政策举措让他们吃了“定心丸”。但担忧现在不少法律条文与中央改革政策“打架”,亟需修改,不能让好政策犹如“水中捞月”落了空。
相关法律条文与改革举措“打架”的表现
一、改革决定明确“赋予农民对承包地占有、使用、流转及承包经营权抵押、担保权能”；“赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”；“慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让,探索农民增加财产性权利渠道”。农民群众说,中央这些改革正是咱们翘首以盼的。但是不少法律条文与改革政策“打架”。比如,农村土地承包法、土地管理法、担保法禁止将这类权利(除招标取得的“四荒地”外)作为抵押、担保的客体及其对象；物权法界定土地承包经营权、宅基地使用权为用益物权,不属自物权,亦不能作为抵押、担保的对象；拍卖法亦不允许其作为拍卖的标的物；继承法也尚未明确规定农民所取得的集体资产股份可以继承。
二、农村土地“承包经营法”、农民“专业合作社法”虽然明确规定了“土地承包经营权”流转的多种形式,允许农民以承包经营权股份入社。但是,这两部法律尚未规定允许土地承包经营权向专业大户、家庭农场流转；一些专业大户、家庭农场左顾右盼,担心带头改革吸纳众多农户的承包地,实现规模经营,其后引发与发包主体的权益纠纷而法律难以保护,执法司法机关亦难以法律规定而定分止争、救济权利、制约公权、维护公正、实现正义、保障人权、促进和谐、增进福祉。农民群众说:只有适应人民群众对法治总福利的新需求、新期待,适应改革与法治建设的新形势、新任务,加快相关法律的修改完善工作,才能解放和发展农村社会生产力,让农村土地等要素资本及其技术、劳动、知识的活力竞相持续迸发,让农村一切创造财富的源泉充分涌流,也才能充分实现、有效保护农民以土地资本为主体的财产性权利,创造多渠道、多途径增加财产性收入,让改革与发展的红利更多更公平惠及人民。
三、改革政策允许“财政项目资金直接投向符合条件的合作社”,“财政补助形成的资产转交合作社持有和管护”,“鼓励和引导工商资本到农村发展的改革”。农民群众说,这是给农民专业合作社健康发展“输血造血”,给农业现代化发展资本短缺这条“跛腿植肢”。但是,这些重大改革政策尚未转化为预算法、审计法、国有资产管理法、行政监察法的规范内容。一些财政、审计、监察人员反映,年度财务检查、审计稽核,对执行这些政策的行为评判监督于法无据,对这类问题是“亮红灯、黄灯还是亮绿灯”不好定夺；一些国企老总担心把国企的资金或股本向农民合作社注入资本,既会招来财政税务的稽核、又会受到审计监督调查,更会遭受众多股东的指责和批评。农民群众反映,“公家的钱到了合作社,股份你中有我、我中有你,到底谁持有谁管护,收益如何分成”而心存疑虑。
四、改革政策允许“建立农村产权流转交易市场。”基层干部群众反映,这好比是“高铁快车启动开到农村田野”,但“铁路路基和基准轨道尚未修好”,即我国目前尚未制定城乡统一的产权交易法。我国中部地区湖北等省探索农村产权交易制度运行效果不错。但实践中也遇到法律相互“打架”的问题,比如:“四荒地”林权的适用期高于合同法规定期限,土地承包经营二轮延包依法计算承包期只剩14年。由于城乡产权交易市场分割、地方行政壁垒、交易标的物“画地为牢”形成“一权多抵”的乱象；土地管理法对被征地农民的补偿虽然删除了“最高不超过被征用前三年平均年产值的30倍”的上线,但对被征地农民发展权的价值补偿、土地增值后分层收益尚未规定,形成被征地农民“种田无地、进城无户口、做工无业”的“三无境地”,成为推进城乡一体化建设,建立健全权利公平、规则公平、既会公平,确保被征地农民生存权和发展权权益,实现农业现代化绕不过、躲不开的难题。
五、改革政策明确“维护农民生产要素权益”,“推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。”现行土地管理法和土地征用划拨目录多达140多种,一些党政机关利用划拨规定大量征用、圈占农民土地,修建楼堂馆所,变相与民争利；许多城镇圈占土地大兴广场,一些“园区”项目、“大学城”形成土地“箍桶子、晒太阳”；不少开发区项目低价征收农民土地,滥用减免土地出让金搞零地价开发,让土地财富无偿流入开发商腰包,有的甚至利用特定关系人中饱私囊。国家应尽快修订出台严厉的法律制度,从源头上治理这种乱象。
发展和完善农民土地财产权保护法律制度的若干建议
一、赋予农民土地承包经营权相对独立的法律主体地位。坚持守住农村土地集体所有的公有性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线的前提下,从寻找农村土地新型公有实现形式层面修订相关法律,明确农民集体土地所有权作为“归属权处于上级所有权的地位”,农民土地承包经营权作为“持有控制权处于下级所有权的地位”,两者均是农村集体土地公有产权的实现形式。农民作为承包权、经营(持有控制)权的主体,其持有(承包经营)期可界定为70年或99年,法律允许以其抵押、担保；但未经农民集体土地上级所有权主体的全体成员同意,并经国家以法定程序审批,承包经营(持有控制的下级所有权)主体不得私自买卖、出让承包其土地,或者从事非农业的开发利用。与此同时,法律应当解除金融机构不得以农民土地承包经营权抵押、担保对象的禁令,并且规范抵押、担保纠纷的调解、仲裁、行政复议、司法审查的途径及其程序,建立健全行政诉讼、民事诉讼救济程序。
二、完善以土地承包经营股权为主导的新型财产权保护法律制度。亟需修改相关法律法规,明晰农民土地承包经营权资本股权的性质、地位,建立与工商登记、行政许可、资本认缴、政府监管、负面清单等相协调的农商经营统一登记制度；完善农商市场主体准入制度,助推城乡工商农商一体化准入制度；规范向农业大户、家庭农场、农民专业合作社、农业企业流转的程序；界定工商资本与农民土地经营权相互融合的范围、方式和程序；建立“农村土地承包经营权评估、鉴定、认证、采信”与价格法、资产评估法(草案)相协调的体系,完善对涉农产权评估中介、咨询、服务的监管体系,形成以土地承包经营股权为主导的新型财产权保护法律制度。
三、完善公共财政扶持、工商资本注入农民合作经济现代化经营的法律制度。亟需修改相关法律法规,明确规定公共财政以项目资金等作为国有资本与农业合作资本融通的范围、方式及程序；完善财政补助形成的资产转交合作社持有和管护的途径及罚则；明晰财政作为公共资产所有(归属)交由合作社持有(控制)与管护(监护)的性质、委托代理关系、保值增值、分层收益的形式以及罚则；构建工商资本注入农村现代种养业与合作资本融通的范围、方式、分层收益的制度和运行程序,完善农村现代经营制度的法治保障。
四、完善赋予农民更多财产性权利的法律制度。亟需修改相关法律法规,科学界定农民作为社区成员身份权及其作为集体经济组织成员身份权的性质地位与作用；规范农民以社区成员身份权与集体经济组织成员身份权的地位,优先取得土地承包经营分配权的范围方式和程序；构建与农民土地承包经营相匹配的收入分配等新型财产权利束体系,发展和完善与之相适应的文化权、社会权权益；界定农民(控制持有承包经营土地)对集体资产股份占有、收益、有偿退出的范围,建立权利行使的方式与程序,明晰农民集体经济组织与农民对集体资产股份分层收益的范围和方式；建立农民对集体资产股份抵押、担保、继承的制度体系,明晰其范围、方式、程序及罚则；明晰宅基地权是农村土地公有财产权实现形式的性质,界定并赋予农民以宅基地权为基础与房屋财产的完全独立的财产权主体地位,农民对宅基地权的控制持有期可界定为70年或者99年；明晰农民以宅基地权(控制持有权即下位权)及其之上的房屋资产出租、转让、赠与以及抵押、担保、继承获得收益的程序规则；明确规定国家对其收益增值部分征收交易增值税、印花税和遗产税等；明确农民房屋资产产权人因死亡等法律事实产生的继承,农民宅基地持有权依“地随房走”的规则一并继承移转,房屋登记机关按照“公示公信”登记生效要件原则准予登记并实施监管；明确金融机构与房产管理机关为农民以集体股份资产或以宅基地权为基础的房屋财产提供抵押、担保、转让服务与监管,建立增加农民劳务工资性收入、技术资本投入、股权投入以及其他创造性劳动收入的法律保护体系。
五、建立统一开放的城乡产权交易市场规范体系。加快制定“城乡统一开放的产权交易法”,明确农村产权交易依法、自愿、有偿、公开、公平、公正,不得改变土地集体所有性质,尊重农民土地承包经营产权主体地位等原则,界定交易产品的范围,包括:农民土地承包经营权、农民集体经济组织的“四荒地”使用权、农民集体经济组织的养殖水面(洋面)承包经营权、农民集体林地使用权和林木所有权、涉农技术产权、农民集体经济组织的股权、农民房屋所有权、农民闲置宅基地持有权、农业生产性设施使用权等,设立交易机构,制定交易规则与罚则,形成城乡统一的产权交易法律法规等规范体系。
六、完善城乡要素平等交换和公共资源均衡配置的法律制度。亟需制定与修改相关法律法规,明确生产要素权的范围、性质、地位和作用；建立价格评估、认证、采信制度体系；建立农民被征用土地生存权、发展权综合补偿模式及其补偿方式；建立被征用土地价值评估、征用公告、行政裁决与司法救济相协调的法律制度体系；取消土地行政主管机关申请司法机关强制执行土地征用的制度,设立跨行政区划的土地法院,统一管辖土地权益纠纷；设立跨行政区划的检察院,赋予其对破坏国土空间统一规划、土地、环境、生态资源资产产权的检察权,对重大土地征用引发群体性事件、对严重破坏环境及生态资源、严重破坏国土空间发展的民事、行政案件代表国家提起诉讼；建立被征地农民土地安置补偿费与现代股权和独立董事身份置换、农民与城镇居民身份置换、土地补偿货币安置与社会保障安置置换等“三个置换”的法律制度,实现被征地农民由农地产权变股权、务农生产变城镇创业、农村居民变城镇市民；建立公共财政补贴涉农金融机构制度,凡金融机构涉农贷款投资的金融品评价利润率低于工商、流通、进出口金融产品利润率的差额部分,由中央财政、人民银行给予一定的财政补贴,降低银行准备金及利率等政策优惠；制定城乡统一“基本公共服务法”,建立健全城乡基本公共服务统筹协调、公共服务标准相对一体化、公共服务水平相对均等化、公共服务体系规范化的制度体系。
七、建立城乡统一的用地监管制度。亟需修改相关法律法规,制定统一的“城乡用地监管法”,明确交易主体、范围及罚则体系等。重新划定“公益划拨地”范围,加快建立土地征购长期冻结(50—100年)、中期冻结(11—49年)、短期冻结(6—10年)和紧急冻结(1—5年)的法律制度,遏制公权力机关运用国家权力低价或无偿征用农民土地、侵犯农民土地财产权利、与民争利的涉地腐败易发高发之势,破解土地稀缺资源滥占滥用、祸及子孙生存发展难题；建立“三机关一部门(党政机关、行政执法机关、司法机关、经济监管部门、公益社团组织)”用地长期冻结制度(即除军事机关、五类公益事业单位、中小学教育、医疗卫生、妇幼老人、科学研究及其他用水、用气公共事业用地以外),及其他机关、团体凡修建楼堂馆所的新征地一律冻结100年,从源头上治理与民争利、涉地腐败的突出问题；建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制,合理提高被征地农民的收益;建立统一透明城乡规划用地市场运行监管规则体系。