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坚持和完善中国特色的问责制度
发布时间：2020年12月30日
发布者：徐双敏
点击次数：10730次
学习与实践 2020年第3期
坚持和完善中国特色的问责制度
徐双敏
摘要：中国特色的问责制度以党纪国法为依据，以党的纪检机构与国家监察机构合署办公为制度载体，所以，
它不仅是党的问责制度，更是中国特色社会主义制度中的一个重要制度。西方国家建立在三权分立基础上的问
责制，一般也可称为行政问责。中国与西方国家的国体政体完全不同，所以不能照搬西方的问责制度。中国问责
制度最突出的特色和最显著的优势是中国共产党的集中统一领导，其建立目的、问责主体、问责对象和情形以及
问责形式等方面都与西方国家不同。实践表明，中国的问责制度具有极高的机关作风和干部队伍整肃效能。坚
持和完善中国的问责制度，在很大程度上取决于法治条件和行政条件的完善和支持。
关键词：问责制度 行政问责 中国特色社会主义制度 中国问责制度
中图分类号：D630
文献标识码：A
文章编号：1004-0730（2020）03-0018-10
党的十九届四中全会第一次将坚持和完善
中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治
理能力现代化的工作提到了党的重大战略任务
的地位，同时对我们提出了“固根基、扬优势、补
短板、强弱项”的制度建设要求。我们现行的中
国特色社会主义制度是一个庞大的制度体系，包
括根本制度、基本制度和重要制度，各类制度之
间互为支撑、分层对接。中国特色的问责制度就
是中国特色社会主义制度体系中的一个重要制
度。在实现“制度建设”重大任务时，我们有必要
认识和研究中国特色的问责制度。
党的十九大报告明确指出，中国特色社会主
义制度是我们的根本制度，中国特色社会主义最
本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主
义制度的最大优势是中国共产党领导。[1] 中国特
色社会主义制度的本质特征和最大优势，决定了
中国问责制度的最突出特色和最显著优势也是
中国共产党的集中统一领导。研究中国问责制
度优势，能够增强我们的制度自信，但是，研究中
国问责制度，更需要找出当前其“短板”所在。指
出中国问责制度有待完善的方面，提出“补短板”
的建议，与增强制度自信有同样重要的意义。
一、问责制度的一般理论基础与主要形式
“问责”
( accountability)这个词不是中国原有
的。英文 accountability 原为“责任”或“义务”的
意思。在众多诠释观点中，世界银行专家的理解
比较言简意赅，“问责是指权力拥有者必须就其
行为进行解释和承担责任。”
[2] 2003年“非典”事件
DOI:10.19624/j.cnki.cn42-1005/c.2020.03.002
18学习与实践 2020年第3期
发生以后，“问责”“行政问责”“责任政府”“问责
制度”等概念在不长的时间里风靡全国。在中文
“问责”这个概念中，“问”是询问、质询的意思，
“责”就是责任、职责。不少中国学者提出了自己
的理解，其中某学者的观点更为明确，即认为“问
责”包含两层意思：一层是要求权力拥有者就其
行为进行解释，另一层是指要求权力拥有者为其
行为承担责任。[3]
以制度形式出现的“问责”就是问责制度，简
称“问责制”。建立在西方政治制度基础上的问
责制早已有之，而且是与“行政问责”“责任政府”
等概念联系在一起的。也就是说，西方国家“问
责制”中的责任主体就是指政府——国家行政权
力，所以也可称之为“责任政府”。在“责任政府”
的概念中，“责任”一词具有三重含义。一是指政
府的分内之事，即政府有义务作为或不作为的
事；二是指政府须对自身行为负责，即承担行为
责任；三是指政府违背义务的行为要受到相应的
追究和制裁。[4]而“问责”——追究责任，就是以
此为依据的。
民主理论是西方国家建立问责制的理论基
础。西方国家的政治制度是根据人民主权论、社
会契约论、代议制政府论、法治政府、分权制衡等
理论建立并逐步完善的，其中“三权分立”原则是
它们设立国家权力机构的基本原则，即将国家权
力划分为立法、行政、司法三类权力，三类权力机
构既互相独立又互相制约，其中制约行政权力的
问责制也就被称为“行政问责制”。所以在西方
国家，问责制和行政问责制是同一概念的不同称
谓。西方国家行政问责制的主要内容是：第一，
建立行政问责制是为了确保公共权力不被滥用。
按照人民主权理论，民主国家的权力属于人民，
政府只是受主权者之托，以主权者的名义行使主
权者所托付给他们的权力。为了防止受托者
——政府，违背委托者的意志和利益滥用权力，
就必须要求受托者对自己所行使的公共权力负
责。第二，行政问责制要求权责一致。拥有权力
而不承担责任，就有可能发生权力的滥用；负有
责任而授权不足，也无力承担责任，所以权责必
须匹配、一致，即政府只能承担与授权相等的责
任。第三，建立行政问责制能够约束政府的自由
裁量权。政府及其公职人员在履职过程中必须
享有一定的自由裁量权，但是自由裁量权也是权
力，也同样存在被滥用的危险。所以拥有自由裁
量权的政府和公职人员也需要承担相应的责任。
300 多年来，西方国家的问责制度施行的体制机
制及法定程序日臻完善。在西方国家，问责的主
体是议会（选民），被问责的对象是政府，问责的
主要形式是询问、质询、听证、弹劾、罢免等，而问
责的主要结果是使政府及其公职人员既不敢滥
用职权、玩忽职守，也不敢失职渎职。不过西方
国家民主政治的核心是选举制、议会制和政党
制，即选民选举政党，政党操纵议会，议会制约政
府。选举制、议会制、政党制三者密不可分，互为
支撑。所以，最通常采取的问责形式就是在政府
任期届满以后，不再选举这个政党执政。但是在
现实的政治斗争中，行政问责制实际上早已异化
为政治权力斗争的合法形式。也就是说，在人民
主权的旗号下，行政问责的主要功能已经被逐步
偷换为政党的权力角逐。
西方国家问责制度的上述主要内容可以从
两个层面理解，一是国家权力结构层面，一是行
政管理工具层面。国家权力结构层面的问责制
度，因国家的政体形式不同，则制度设计不同。
在议会制的国家，无论是一党还是多党组成的政
府，都必须向产生他们的议会负责，其法理意义
就是权力者必须向主权者负责。这些国家的法
律规定，议会是由人民（选民）的代表组成，享有
立法权。议会产生政府，政府执行立法权的意志
是谓行政权。为确保行政权与立法权的一致，政
19学习与实践 2020年第3期
府要向议会负责，接受议会的质询、调查、批评，
直至倒阁——议会通过对政府的不信任案，内阁
必须集体辞职或解散议会，重新大选。这样的政
府也被称为责任政府。在总统制的国家，立法权
与行政权是互相分立且制衡的，所以问责的制度
设计就不同。比如美国，行使立法权的国会和行
使行政权的总统是互相独立选举产生的，所以，
国会和总统一方面各自直接向选民负责，另一方
面互相制衡，即国会制衡和监督总统，敦促总统
为代表的行政权力向选民负责，而总统也会利用
所能够控制的立法权与国会博弈。行政管理工
具层面的问责制，主要是指政府部门具体的工作
制度，比如首问责任制、限时办结制等。香港从
2003 年开始实行的高官问责制是一种特殊的行
政管理方式，属于行政管理工具层面。我们在研
究中国特色的问责制度时，更侧重于研究国家权
力结构层面的问责制度，当然也不可避免地会涉
及管理工具层面的问责制。
西方国家的问责制度是其国体政体的产物，
并在数百年的实践中得到不断完善，基本保证了
国家政权的稳定，促进了其经济社会的发展，这
些成效是应该充分肯定的。但是，我们不能因此
就认为西方国家的行政问责制是具有普遍意义
的，国体政体不同的国家，不能简单复制西方国
家的问责制度。
二、中国问责制度的理论基础与实践形式
在中国，“问责”就是指责任追究，即由有关
方面依照有关规定，通过一定的程序，追究那些
不履行或者不正确履行职责义务的相关人员的
责任。[5] 而这里所要追究的责任，既包括政治责
任，也包括工作责任。政治责任是指坚决维护党
中央的核心、全党的核心地位，坚决维护党中央
权威和集中统一领导的责任；工作责任是指各级
党组织、党的领导干部负责、守责、尽责，践行忠
诚干净担当的责任。[6]
中国的问责制度是以是加强党的自身建设、
以为民掌好权、用好权为目的，在党内建立责任
追究和问责制度，进而扩大到对党领导的所有公
共权力、所有国家公职人员实行监察和问责的一
整套制度。中国的问责制度是以党纪国法为依
据，是以党的纪检机构与国家监察机构合署办公
为工作体制机制的，所以，它不仅是党的问责制
度，更是中国特色社会主义制度中的一个重要
制度。
中国的问责制度同样是以民主理论作为基
础的，但是中国又是以坚持中国共产党领导为最
本质特征和最显著优势的社会主义国家，所以西
方国家基于三权分立原则的行政问责制在中国
不能适用，因为中国和西方国家的所有制基础不
同。西方国家是私有制国家，在激烈竞争的经济
环境中，私有者之间既是经济上的竞争对手，也
是政治斗争的敌手，不实行分权制衡，不能将这
种政治冲突保持在“秩序”的范围以内。中国是
社会主义国家，坚持公有制为主体、多种所有制
经济共同发展的基本经济制度，中国尽管也有市
场竞争，但是人民的根本利益是一致的，社会基
本矛盾也是非对抗性的，这是不适用三权分立原
则的经济体制性根源。另外，中国和西方国家的
政党制度不同。中国坚持共产党的领导，这样的
政党制度与西方国家多党或两党竞争的政党制
度完全不同。西方国家的政治斗争可能导致执
政党的轮替，而社会主义国家却不能允许发生执
政党的改变。所以在中国，坚持中国共产党的集
中统一领导，维护党中央的核心、全党的核心地
位，维护党中央权威和集中统一领导就成为第一
位的问责目的。
中国的问责制度是从党加强自身建设的党
内制度发展起来的。中国共产党从诞生起，就特
20学习与实践 2020年第3期
别注重自身建设工作。早在1927 年党的五大上
就成立了党的监察委员会，监察委员会的主要职
责就是查处党内违纪行为，维护党中央的权威，
保证党的团结统一。1945年党的七大将“惩前毖
后，治病救人”写入《中国共产党章程》，这就以制
度的形式明确了问责制度的目的和原则。新中
国成立以后，中国共产党成为中国的执政党。新
中国成立初期，中国共产党在建立党的一元化领
导的同时，还特别重视加强党的集中统一领导，
以及抵御资产阶级糖衣炮弹的攻击等方面的工
作。不过这个时期的党内监督更多的是以“运
动”的方式展开的。20世纪50年代末期，党内的、
行政的监察机构先后事实上停止了工作。1978
年底，党的十一届三中全会作出了正式建立中央
纪律检查委员会的决定。1980年，中共中央制定
颁布了《关于党内政治生活的若干准则》，这是党
的行为准则制度建设的开端。1982 年召开的党
的十二大第一次把“责任追究”写入了新的《中国
共产党章程》（第四十二条）。1993年1月，中共中
央纪律检查委员会（以下简称中纪委）和国务院
监察部合署办公，实行“一套工作机构、履行党的
纪律检查和行政监督两项职能”的体制,[7] 实践证
明，把党执纪与国家执法有机贯通起来，整合分
散党和行政的监督、监察权力，能够更好地将制
度优势转化为效能优势。改革开放以后至党的
十八大召开，由中共中央或党的纪律部门制定下
发的党内纪律已经近百项，涉及各个领域、各个
层级的党的工作和党的干部的行为规范。国务
院也先后下发了有关责任追究的法规，譬如《关
于特大安全事故行政责任追究的规定》（2001年）
等，所有这些都为中国问责制度的建立奠定了坚
实的思想基础和纪律基础。
2003年以后的行政问责实践，直接促推了问
责制度的建立。2003 年一场突如其来的“非典”
拉开了中国高级别行政官员被问责的大幕。
2003 年底，中共中央颁布《中国共产党党内监督
条例（试行）》，将各地在实践中探索并总结的党
内监督办法和经验上升为党内制度，同时以党的
纪律形式确认了舆论监督的地位和作用。此后
党政领导包括省部级高级领导被问责免职、降
级，或自己请辞的案例接踵出现，学界有关“行政
问责”的理论研究数量也不断刷新。一个不能回
避的问题被提出，在几乎所有的公共机构都实行
党委领导下的行政首长负责制的现行体制下，行
政首长被问责后，党委、党的主要领导干部要不
要负责、要负什么责、怎么负责等问题就突出了。
2009年中共中央正式印发《关于实行党政领导干
部问责的暂行规定》（以下简称《暂行规定》），对
党政领导干部实行问责的具体情形、方式、后果、
程序等作出明确具体的规定，进一步完善了责任
追究体系，规范问责行为。并以此加强对社会舆
论的正确引导，保证问责在党的领导下依法有序
进行。[8] 所以这个《暂行规定》也是党内问责制建
立的雏形。党的十八大以来，党在全面推进自身
建设的科学化水平方面加大了力度。2013 年党
的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深
化改革若干重大问题的决定》中明确提出，要“完
善和落实领导干部问责制，完善从严管理干部队
伍制度体系”。[9] 2016 年党的十八届六中全会通
过《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和
《中国共产党党内监督条例》，这两个文件以党章
为根本遵循，不仅为党员和党员领导干部树立了
看得见、可操作的道德标准和行为准则，也构筑
了党组织和党员个人不可触碰的纪律“高压线”。
正是在这样的基础上，2016年中共中央正式印发
《中国共产党问责条例》（以下简称《问责条例》），
第一次除党的领导干部以外，还将各级党组织列
入问责对象，而且提出了“终身问责”的概念。《问
责条例》是在《暂行规定》的基础上颁布的党内正
式文件。由于在中国，东西南北中、党政军民学，
21学习与实践 2020年第3期
党是领导一切的，所以对党组织和党的领导干部
实行问责，在中纪委和监察部合署办公的体制
下，我们完全可以将《问责条例》的施行视为国家
问责制度建立的标志。
2018 年国家监察委员会组建，2019 年《中国
共产党问责条例》修订颁布，标志中国特色问责
制度得到完善。1993 年建立的中纪委和监察部
合署办公的体制，虽然在很大程度上解决了执政
党和政府分散管理、重复监督的问题，但是不能
实现行政权力之外的其他公共权力机构和党员
队伍之外的国家公职人员的统一管理监督的问
题。2016 年全国人大常委会作出决定，在北京、
山西、浙江三地开展国家监察体制改革的试点，
以建立集中统一、权威高效的国家监察体系。在
三地改革试点的基础上，2018年党的十九届三中
全会作出《关于深化党和国家机构改革的决定》，
同时通过了《深化党和国家机构改革的方案》。
继而，根据新颁布的《中华人民共和国监察法》
（以下简称《监察法》），成立了国家监察委员会
（以下简称国家监委）。将原监察部、国家预防腐
败局的职责，最高人民检察院查处贪污贿赂、失
职渎职以及预防职务犯罪等反腐败相关职责，统
一整合到新组建的国家监委。国家监委同中纪
委合署办公，履行纪检、监察两项职责，实行一套
工作机构、两个机关名称。这就建成了一种以党
的纪委和国家监委合署办公作为权力载体的问
责制度。2019 年，新修订的《中国共产党问责条
例》颁布。修订后的《问责条例》对问责工作从启
动、调查、报告、审批、实施等各个环节作出全面
规范，从而使中国问责制度得到极大完善。
中国特色的问责制度是以党的纪委和国家
监委合署办公作为权力载体的制度。按照《党
章》规定，中纪委在党的中央委员会领导下进行
工作。党的地方各级纪委和基层纪委在同级党
委和上级纪委双重领导下进行工作。按照《监察
法》规定，监察委员会（简称监委）由同级人大产
生，对它负责，受它监督，同时接受同级党委和上
级监委的领导。组建国家监委是为加强党对反
腐败工作的集中统一领导，实现党内监督和国家
机关监督、党的纪律检查和国家监察的有机统
一，实现对所有行使公权力的公职人员监察的全
覆盖。国家监委的主要职责是，维护党的章程和
其他党内法规，检查党的路线方针政策和决议执
行情况，对党员领导干部行使权力进行监督，维
护宪法法律，对公职人员依法履职、秉公用权、廉
洁从政以及道德操守情况进行监督检查，对涉嫌
职务违法和职务犯罪的行为进行调查并作出政
务处分决定，对履行职责不力、失职失责的领导
人员进行问责，负责组织协调党风廉政建设和反
腐败宣传等。[10]
三、中国问责制度的特色与效能
中国现行的问责制度，是由党的纪委和国家
监委合署办公的机构作为权力载体的问责制度，
这个制度有鲜明的中国特色。
第一，中国建立问责制度的目的与西方国家
不同，所以问责体制机制也就完全不同。中国是
以坚持中国共产党领导为最本质特征的社会主
义国家，“办好中国的事情，关键在党，关键在党
要管党、从严治党”
[11]。所以中国问责制度的目的
是坚持党的领导，加强党的建设，全面从严治党，
保证党的路线方针政策和党中央重大决策部署
贯彻落实。[12] 围绕实现这个目的建立起来的问责
制度，也一定是在党的领导下基于党纪国法的问
责体制。需要特别指出的是，以加强党的自身建
设为目的建立的问责体制，不是单纯的事后问责
的体制，而是事后问责与事前防范、事中监督于
一体的问责体制。又由于这个问责制度是以党
的纪委与国家监委合署办公为载体运行的，所以
22学习与实践 2020年第3期
称其为监督问责制度更为确切。实现中国问责
制度的体制不同于西方国家的三权分立，不等于
问责权力是不受约束的。中国的问责体制在党
的集中统一领导下，按照监督问责工作不同环节
分设职责部门，在此基础上形成了分工负责、互
相制约的工作机制。具体就是，在监委内部通过
案件检查、纪检监察、执纪监督和审查调查等机
构分设，实现执纪监督和执纪审查相互分离，监
督调查和处置相互制衡，在国家监督机构内部形
成既相互协调又相互制约的工作机制，有效防止
监督执纪执法权力滥用。
第二，中国问责制度中的问责主体与西方国
家完全不同。由于中国问责制度的权力载体是
实行合署办公的纪委与监委，所以中国的问责制
度是“双重主体”，即党内问责机构与国家专职监
察问责机构两个问责主体的结合。作为党的问
责制度，《问责条例》明确规定问责主体是党委
（党组）、纪委和党的工作机关。在三个问责主体
中，党委（党组）履行全面从严治党主体责任，领
导本地区本部门本单位问责工作；纪委履行监督
专责，协助同级党委开展问责工作；党的工作机
关依据职能履行监督职责，实施本机关本系统本
领域的问责工作。作为国家监察的问责主体，
《监察法》规定，各级监察委员会是行使国家监察
职能的专责机关。监察委员会依照法律规定独
立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人
的干涉。[13] 这种特殊的“双重主体”问责，既不是
简单的党内“自体问责”，也完全不同于西方国家
行政系统内“自上而下”的问责，或立法、司法系
统对行政系统的“平行问责”。西方国家的问责
主体分内部和外部两类，其中内部问责主体一般
是指专门的行政监察机关和法定的惩戒机关，比
如国家及地方各级监察机关和公务员管理机关。
西方国家的外部问责主体除了三权分立体制下
的立法、司法机构以外还有一类独立问责机构，
这些问责机构不是国家权力机关，是法定的或非
（准）法定的专门公共机构，它们有权依据法定程
序和范围，独立行使对政府机构的问责职权，如
美国的联邦调查局和英国的效率促进委员会等。
西方国家的问责主体是西方国家政治体制的产
物，中国坚持中国共产党的绝对领导权，就不能
也没有必要照搬西方的问责体制，更何况，在实
践中，西方国家这样的问责体制在问责成本和问
责效率方面也未必是理想的。由于国家监委也
是坚持党的领导的，所以中国的问责主体是集中
统一于执政党的，这样的体制可以确保问责有
力。而且党内问责的三个主体分工负责，与国家
监委的独立问责协调一致，这种双重覆盖的问责
体制，通过压实管党治党的政治责任，很好地实
现了对各级各类国家机关和国家公职人员的全
方位监督问责。
第三，中国问责制度规定的问责对象和问责
情形与西方国家不同，中国问责制度的问责对象
既“问事”，也“问人”，而且党的自身建设的情形
是党内问责的重点，这与西方国家主要集中于问
行政机关的行政事项明显不同。《问责条例》规
定，问责对象是党组织、党的领导干部，重点是党
委（党组）、党的工作机关及其领导成员，纪委、纪
委派驻（派出）机构及其领导成员。问责情形也
主要是党组织、党的领导干部在加强党的自身建
设以及推进党风廉政建设和反腐败斗争中的不
力，在处理涉及人民群众最关心最直接最现实的
利益问题中的失职、渎职等方面的职责。《监察
法》规定，各级监委的监察对象包括党的机关、人
大机关、政府、监委、法院、检察院、政协机关、民
主党派和工商联机关的公务员，以及所有企事业
单位管理人员、参公管理人员、各类社会组织和
群众自治组织管理人员等。各级监委不仅负责
职务违法和职务犯罪的调查，还负有对公职人员
开展廉政教育、监督的职责。总之，在党的纪委
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和国家监委双重问责的体制中，监委对所有行使
公权力的公职人员进行全覆盖监察。西方国家
则有不同，一般西方国家问责对象也会分为政府
与行政机关、政府与公务员、上级与下级、政务官
与事务官、政府部门与非部门公共机构等不同种
类。[14] 另外，有的国家的问责重点集中在行政机
构的“事”，譬如美国就集中在财政问责、公正问
责、绩效问责等。[15] 很显然，中国问责制度所涵盖
的问责对象包括了所有领域的公共权力机关和
公共权力人员，这个范围远远超过西方国家的问
责对象主要是行政机构和行政部门的公共权力
者的范围。而且，在中国，所有的问责对象中，党
的领导干部、特别是主要领导干部是重点，这也
是西方国家不曾涉及的范围。就问责情形看，中
国问责制度的重点在党的自身建设，而且监察问
责也是预防、监督、惩处“三管齐下”，预防为主。
这种主次分明、重点突出的问责制度安排，在问
责实践中的警示威慑作用是立竿见影的。
第四，中国问责制度规定的问责形式与西方
国家完全不同。《问责条例》规定的问责方式分为
对党组织的问责方式和对党的领导干部的问责
方式两类。其中，对党组织有检查、通报和改组
三种问责方式。对党的领导干部有通报、诫勉、
组织调整或组织处理和纪律处分几种问责形式。
《监察法》规定的监察处置形式主要包括，对公职
人员诫勉谈话、批评教育、责令检查；或者作出警
告、记过、记大过、降级、撤职、开除等政务处分决
定；对有权作出问责决定的机关提出问责建议；
对涉嫌职务犯罪的移送人民检察院依法审查、提
起公诉等形式。在西方国家，问责形式因为问责
对象不同而不同。西方国家的问责对象可以分
为政务官和事务官，这两类官员的产生方式不
同，则问责形式就不同。他们对事务官的问责形
式与我国《监察法》的相关规定没有根本的区别，
但是对政务官的问责形式就完全不同了。“在民
主国家中，人们可以通过两条途径来要求落实责
任性：通过公民社会的行动，以及通过代议制的
结构。”
[16] 这里所谓“公民社会的行动”，是指选民
可以在换届选举中重新选择政务官——由于政
务官都是有党派背景的，所以政务官的更替，一
般会意味着执政党的更替或重组。而“通过代议
制的结构”，就是指立法权和行政权之间的“斗智
斗勇”，不论是内阁制国家的倒阁或不信任动议，
还是总统制国家的弹劾、调查总统动议，都是代
议制国家的问责形式。因此，国体政体的不同决
定了中国的问责形式独具特色。中国十几年的
问责实践表明，有区别的多种问责方式很好地保
证了问责的客观、公正。
第五，实践表明，中国的问责制度具有极高
的机关作风和干部队伍整肃效能。2003年的“非
典”事件开启了中国问责先河。那一年，时任卫
生部部长、北京市市长等一批党政领导干部因防
治疫情不力，被罢官免职、严肃问责。这样的“问
责”对党政机构和干部队伍是巨大的震动，也直
接回应了社会关切。继“非典”事件后发生的重
庆开县石油井喷事故（2003年）、吉林商厦火灾事
故（2004 年）、山西襄汾尾矿库溃坝事故（2008
年）、温州7·23动车事故（2011年）、陕西重大道路
交通事故（2012 年）等，这些重大的、对人民群众
和国家利益造成严重损害事件的责任人被问责，
人民群众好评如潮。问责工作实践证明，“动员
千遍，不如问责一次”的问责实效，推动问责快速
走向制度化。基于问责的成效，长沙、重庆、天津
等地方政府在2003年以后，先后制定出台了地方
政府的《行政问责办法》，力图将行政问责举措规
范化、制度化。在中国特殊的政体下，行政问责
的局限性随之显现。加强问责的科学化，将问责
列入党纪的工作被提到日程。2004 年中共中央
密集颁行了《中国共产党党内监督条例(施行)》
《党政领导干部辞职暂行规定》等纪律文件，国务
24学习与实践 2020年第3期
院也颁布了《全面推进依法行政实施纲要》等。
这些党的纪律和行政法规将询问、质询、罢免、撤
换等问责处理形式作为党内的制度规范, 将自愿
辞职、引咎辞职、责令辞职等多种解职形式列为
问责方式。2006年正式施行的《公务员法》
,第一
次以国家法律的形式确认了行政问责制。这些
党纪国法的颁布施行，极大地规范了党政机构及
其工作人员的行为，也对明确各级各类党政机构
的职责提出了要求。正是在这样的基础上，中共
中央在2009年正式印发了《关于实行党政领导干
部问责的暂行规定》，行政问责在制度化的道路
上迈出了一大步。随着行政问责的深入开展，不
仅对重大灾害（灾难）性事件进行问责，此后，《问
责条例》和《监察法》的颁行将问责的情形从“有
过问责”扩大到“无为问责”，问责的对象也从行
政问责、党内问责，扩大到公职问责。问责制度
的建立明显增强了公职人员的责任意识、风险意
识、依法履职意识。时至今日，各级各类公共权
力机构及其公职人员的问责压力丝毫没有减轻。
根据十九届中央纪委三次全会工作报告，仅2018
年，全国就有 1.3 万个单位党委（党组）、党总支、
党支部，237 个纪委（纪检组），
6.1 万名党员领导
干部被问责。[17] 问责制度的建立和健全完善，使
失责必问、问责必严在中国成为常态，人民群众
对党和政府工作的满意度不断增长。
四、坚持和完善中国问责制度的必要条件
坚持和完善中国特色的问责制度不是可以
一蹴而就的工作。在中国，问责制度建立的时间
毕竟不长，从其施行的现实看，完善问责制度施
行的法治条件和行政条件，是比完善问责制度自
身更为重要的工作。也就是说，坚持和完善中国
的问责制度，在很大程度取决于法治条件和行政
条件的完善和支持。
（一）完善坚持中国问责制度的法治条件
依据党纪国法建立的中国问责制度，也是中
国特色社会主义法治体系的重要组成部分。但
是，由于中国问责制度是在党内问责的基础上建
立的，而且又是以党政双重主体为问责主体的，
所以在让党纪与国法无缝对接方面，我们还有一
些基础性的问题没有解决。
第一，要用法律厘清公权与私权的边界。实
行问责制度最重要的目的之一是反腐，然而在中
国一些腐败现象往往披着民间习俗的外衣，即借
着民间习俗聚财敛钱。在反腐实践中，正常的人
情往来和借机收受贿赂也的确不太好区分。这
个问题的实质就是需要区分公权和私权。我们
曾将启蒙思想家的法治思想通俗地概括为，民众
是“法无禁止即可为”，公权力是“法无授权不可
为”。显然在依法治国的大背景下，要将公共权
力及全体公职人员的规范管理纳入法治体系，就
需要完善相关法律，厘清公共权力和私人权利的
边界，区分党员干部、公职人员作为普通公民应
有的私权和作为党员干部、公职人员应该遵守的
行为准则，这样才可能真正实现从严治党、依法
执政或依法行政。
第二，要用法律厘清执政党与其他公权力的
权责边界。我国的宪法明确规定了中国共产党
的领导地位，党的集中统一领导也是中国特色社
会主义的本质特征。选拔、考察、培养各级领导
干部是党实现组织领导的重要内容。党的十八
大以来，中央反腐力度不减，但我们至今仍能看
到党的各级领导干部落马的报道，其中不乏地方
政府或政府部门的高级干部。在感到大快人心
之余，也不能不思考谁应该为用人失察负责的问
题。现在各类公共组织的领导干部都是由党的
组织部门培养、选拔、考察、任命，或按照法定程
序由地方人大选举产生的。显然，对这些带病提
拔而后落马的领导干部进行用人失察追责，前提
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就是必须完善相关法律，厘清执政党的职权与各
类公权力组织的职权边界，同时需要规定的还有
职权行使方式，否则问责制度就不能真正实现。
第三，要用法律规范执政党领导的形式和程
序。按照《党章》的规定，党的各级组织在行政组
织、经济组织和群众自治组织中都具有领导权、
支持和保障权以及监督权，但是党章没有具体规
定党实现领导权的形式和程序，国家的相关法律
法规中也没有对此作专门的规定。在工作实际
中，各级各部门的党组织在实现其领导权、保障
权和监督权时，具体方式方法有很大的差异，甚
至与书记个人的性格、能力直接相关，所以也就
有很大的偶然性。因为书记更换，地方或部门人
走政息的情况还是较为普遍的。还有一些普通
民众一时难以看出的问题，如地方重大体制机制
的改革决策，而这类决策失误的负面影响之广、
之深，往往远超个别事项、个别项目决策失误的
影响。所以工作程序性的规范也亟待列入党纪
国法。
（二）完善坚持中国问责制度的行政条件
从执行或操作层面看，实行问责制度是需要
有前提的，这个前提就是权责一致，或称权责相
符。在仅有责任而无权力时，责任人实际是不具
备履责条件的。而职责权力一般又是由体制机
制决定的，所以我们需要用深化行政管理体制改
革的方式，完善和坚持中国特色问责制度的
条件。
第一，要用理顺行政管理体制夯实问责基
础。行政管理体制是由属地管理体制和垂直管
理体制构成的复杂的体制，人们常说的“看得见
的管不着”，或者“多龙治水”的行政管理体制是
普遍存在的。但是，一旦遇到重大突发事件，纵
横交错的体制难免会掣肘应对决策，或者会局限
政策执行能力。此时，不论是简单按照属地管理
原则问责，还是按照现场第一责任人进行问责，
实际都会出现形式上合理、实质上并不合理的问
题。所以，理顺或优化行政管理体制会成为完善
问责制度的条件。
第二，要用实现权责一致做实问责依据。工
作失误或失职是问责制度中的重要问责情形。
但是如果是因为权责不匹配，党员领导干部不是
不想为、不作为，而是不能为、力不及，这样的情
况下即便是他们被问责，其警示意义也会降格，
甚至会反向警示，即导致无人敢承担这样的职
责。现实中这样的情形并不少见。在2019 年新
修订的《问责条例》中就特别强调了权责一致的
问题，可见用体制改革的方式从根本上解决权责
不匹配的问题，是值得期待的。
第三，要用加快政事分开和政社分开明确问
责范围。中国问责制度是全覆盖的，即不仅是国
家机关，还有事业单位、社会组织等也纳入问责
制度。不论是事业单位还是社会组织出了违规
违纪的事，或者是突发事件应对不利，各级政府
和主管部门负责人也会受到问责。但是事业单
位、社会组织等都是法律明确规定的“非营利法
人”，即它们都是可以独立承担民事责任的主体。
所以，界定各类非营利法人与行政主管部门的职
责边界，实际就是在完善中国的问责制度。
五、结语
坚持和完善中国特色问责制度的根本目的，
是要健全权力运行制约和监督体系，是要实现有
权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追
究，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利
益。[18] 坚持和完善中国特色问责制度才能确保有
9000 多万党员的超级大党目标一致，令行禁止，
全心全意为人民服务。中国特色问责制度完全
建立的标志是《中国共产党问责条例》的施行，但
不能因此就认为这个制度仅仅是由一个党的纪
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律文件支持的。中国特色问责制度是以《党章》
为遵循，以《关于新形势下党内政治生活的若干
准则》和《中国共产党党内监督条例》《中国共产
党问责条例》等一系列党的纪律文件为依据，在
《宪法》这个国家根本大法指导下，依照《公务员
法》《监察法》等一系列国家法律为基本依据建立
起来的。中国特色问责制度的组织机构是国家
权力结构的重要组成部分，所以这个制度是中国
特色社会主义制度体系的重要组成部分。
党的十九届四中全会已经对坚持和完善中
国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理
能力现代化提出了具体要求，坚持和完善中国特
色问责制度也是实现四中全会任务的重要内容。
完善中国特色问责制度仍然要坚持党的领导，仍
然要以深化党的自身建设为切入点，要在推进中
国特色社会主义的民主法治建设中，推进中国特
色问责制度的完善。
注释：
[1]习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代
中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党
第十九次全国代表大会上的报告》，北京，人民出
版社，2017年，第20页。
[2]世界银行专家组：《公共部门的社会问责：理念
探讨及模式分析》，宋涛译，北京，中国人民大学
出版社，2007年，第83页。
[3]王一星：《中国共产党问责制度研究》，中共中
央党校，2009年，第10～11页。
[4]参见陈国权：《责任政府：从权力本位到责任本
位》，杭州，浙江大学出版社，2009年，第44页。
[5]本书编写组：《关于实行党政领导干部问责的
暂行规定学习问答》，北京，中共中央党校出版
社，2009年，第1页。
[6][12
]
《
中国共产党问责条例》，《人民日报》，2019
年9月5日第3版。
[7]中央纪委监察部网站：《为什么中央纪委与国
家监察委员会要合署办公？》，http://www.ccdi.
gov. cn / special / zmsjd / zm19da_zm19da / 201802 /
t20180202_163176.html，2018年2月5日访问。
[8
]
《
关于实行党政领导干部问责的暂行规定》起
草小组：《<关于实行党政领导干部问责的暂行规
定>读本》，北京，人民出版社，2009年，第28页。
[9][11]本书编写组：《党的十八届三中全会<决定
>学习辅导百问》，北京，党建读物出版社、学习出
版社，2013年，第38页，第51页。
[10
]
《
<中共中央关于深化党和国家机构改革的决
定><深化党和国家机构改革方案>辅导读本》，
北京，人民出版社，2018年，第28页。
[13
]
《
中华人民共和国监察法》，http://www.ccdi.
gov.cn/fgk/law_display/6340，2018 年3 月20 日访
问。
[14]李军鹏：《责任政府与政府问责制》，北京，人
民出版社，2009年，第166页。
[15]曹鎏：《美国问责制的基本构成》，《华东政法
大学学报》，2013年第3期。
[16]联合国开发计划署：《2002年人类发展报告在
碎裂的世界中深化民主》，北京，中国财政经济出
版社，2002年，第55页。
[17]朱基钗：《不断提高问责工作的政治性精准性
实效性——新修订的<中国共产党问责条例>解
读》，http://www. xinhuanet. com / politics / 2019-
09/05/c_1124965529.htm，2019年9月5日访问。
[18]《习近平谈治国理政》，北京，人民出版社，
2014年，第142页。
作者简介：徐双敏，中南财经政法大学公共
管理学院、湖北法治发展战略研究院教授，博士
生导师，湖北武汉，430074。
（责任编校：杨瑜娴）
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