鄂ICP备09005423号-7版权所有：中国法制发展战略研究院
地址：武汉市东湖高新技术开发区南湖大道特一号
传真：027-87108590邮箱：fazhihubei@qq.com
浏览总量：559620
市域社会治理现代化： 内在逻辑与推进路径
发布时间：2020年12月30日
发布者：徐汉明
点击次数：9624次
《
理论探索》2020
年第
1
期（总第
241
期）
《理论探索》
2020
年第
1
期（总第
241
期）
《理论探索》
2020
年第
1
期（总第
241
期）
《理论探索》
2020
年第
1
期（总第
241
期）
《理论探索》
2020
年第
1
期（总第
241
期）
《理论探索》
2020 年第
1
期（总第
241
期）
市域社会治理现代化：
内在逻辑与推进路径
〔摘要〕国家治理体系和治理能力现代化的全面推进，不仅为市域社会治理现代化的推进提速提供
了基础性制度支撑、公共政策导引与内在动力支持，而且其日臻完善和成熟的理论体系，为揭示和诠释
市域社会治理现代化的必要性、重要性与可行性提供了学术体系、话语体系及其传播体系的内在表达。
市域社会治理现代化的目标厘定、路线图及时间表的确定，为其实施路径提供了全新选择，这就是：以
人的现代化为核心是推进市域社会治理现代化的着眼点；以破解“五最”难题为抓手是推进市域社会治
理现代化的切入点；以“四个精准”对接为效度是推进市域社会治理现代化的着力点；以社会治理机制
创新为动力是推进市域社会治理现代化的关键点；以治理考评结果运用为基准是推进市域社会治理现
代化的加速点。
〔关键词〕社会治理，市域社会治理，市域社会治理现代化
〔中图分类号〕D920.0
〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004- 4175（2020）01- 0013- 10
徐汉明
（中南民族大学，武汉 430074）
〔收稿日期〕2019-11-05
〔基金项目〕国家社会科学基金重大委托项目“社会治理法学原论”（16@ZH024），负责人徐汉明。
〔作者简介〕徐汉明（1951-），男，湖北鄂州人，中南民族大学特聘教授，中南财经政法大学法治发展与司法改革研究中心主
任暨中国法学会法治研究基地负责人，中国法学会网络与信息法学研究会副会长，教育部社会治理法治建设
创新团队学术带头人，二级教授、博士生导师。
党的十八大以来，习近平从党和国家事业发展
全局和战略的高度，把“市域社会治理现代化”纳入
改革与法治“双轮驱动”战略部署中。党的十九届四
中全会进一步指出加快推进市域社会治理现代化。
2019 年 12 月 12 日召开的全国市域社会治理现代
化工作会议强调，推进市域社会治理现代化，既是
推进社会治理现代化的战略抓手，又是推进国家治
理体系和治理能力现代化的重要内容。市域社会治
理作为国家治理在市域层面的空间表达，既具有国
家治理“规定动作”的普适性，又具有市域社会治理
“自选动作”的独特性。如何揭示和诠释市域社会治
理现代化范畴的科学内涵及其质的规定性，为市域
社会治理现代化的谋略、政策、规则及其行动提供
智力支持，从而为市域范围内压实治理主体的治理
责任、凝聚共识、调度资源、释放潜能、激发活力提
供学理支撑；如何运用市域资源禀赋、制度安排的
比较优势，妥善处理市域社会治理与国家治理、县
域治理、基层社会治理的关系，为市域治理在把握
机遇、有的放矢、谋划政策、实施行动方面精准发
力，有效发挥市域社会治理承上启下的地位及其功
能作用；如何使中央有关推进社会治理现代化的顶
层设计、战略布局在市域范围内精准对接、有效展
开，形成市域社会治理与国家治理的有序衔接，市
域社会治理与县域社会治理有效互动，市域社会治
理与基层社会治理有为落地，从而为加快推进社会
治理法治体系与法治能力现代化，打造共建共治共
享社会治理新格局拓宽渠道、提供新的路径选择。
回答上述问题需要加强市域社会治理现代化的理
论研究，为此，笔者尝试从市域社会治理现代化的
不同角度提出些许见解，以求教于同仁。
十九届四中全会《决定》精神研究专题
13
· ·《
理论探索》
2020
年第
1
期（总第
241
期）
《理论探索》
2020
年第
1
期（总第
241
期）
《理论探索》
2020
年第
1
期（总第
241
期）
《理论探索》
2020
年第
1
期（总第
241
期）
《理论探索》
2020
年第
1
期（总第
241
期）
《理论探索》
2020
年第
1
期（总第
241 期）
一、市域社会治理的内涵
市域社会治理是涵盖“市”“市域”“市域社会”
“社会治理”多类范畴所构成的一个范畴体系。在公
共行政管理话语体系中，市通常被理解为一个行政
区划概念；在法律范畴内，市被定义为由法律制度框
架所界分、确定及其职权分配所构成的权力运行体
系。依据行政区划级别的不同，中国的市可以划分为
直辖市、计划单列市、地级市和县级市。由于地级市
具有一定规模，在中国的市中具有典型性和普遍性，
是一个比较特定的行政层级，其治理事务具有特殊
性。为此，我们觉得应该从地级市这个层面理解市域
社会治理中的“市”，即市管县体制下的地级市。对于
市域的具体理解，学界有两种比较典型的观点：一种
观点认为，
“市域”是一个城市概念。由于市域与县域
相对，而县域包括了农村部分，
“市域”则是指市级政
府所辖区域内除了县域之外的部分，也就是城市区
域。另一种观点认为，
“市域”是一个地域概念，它是
指以地级市为行政区划所确定的区域范围，包含市、
县、乡、村在内的所有区域范围。笔者认为，市域不仅
是一个城市概念，而且是一个地域概念，其既包含以
行政区划范围为基础所确定的地域范围，即地级市
管辖范围内的所有地域范围，又包含城市及其市辖
区域的县域范围。由此，对市域社会的含义可概指
为，以市为行政区划的地域社会，是具有区域性、层
次性、综合性、集聚性、扩散性等特征的社会系统，是
一个功能比较完备和健全的社会系统单元。依据市
域的地域范围，可以将市域社会总体上划分为两个
系统，即城区社会和县域社会。目前法学界、法律界
对于社会治理的解构一般按照法制度经济学视角划
分为多元主体的结构系统。结合公权力大系统之中
的政法综治子系统的职能及其运行机制，笔者认为，
社会治理概指在党“统揽全局、协调各方”的领导体
系位阶下，着眼于维护最广大人民根本利益，最大限
度增加和谐因素，增强社会发展活力，有效化解社会
矛盾、维护社会公平正义、保障人民权益，确保人民
安居乐业、社会安定有序〔1〕49 进程中政府主导、社会
协同、公众参与、法治保障的一系列活动及其过程。
它要求社会治理组织体系、制度体系、功能体系、评
价体系、保障体系逐步形成，政治、法治、自治、德
治、智治（以下简称“五治融合”）的社会治理方式逐
步完善，共建共治共享的社会治理格局逐步形成，
社会治理制度化、规范化、程序化跃上新台阶，人民
群众获得感、幸福感、安全感持续增强，到本世纪中
叶社会治理现代化全面实现，更高水平平安中国全
面建成〔2〕。作为社会治理大系统之中的市域社会治
理，是社会治理活动在市域范围内的逻辑展开，是社
会治理理念确立、社会治理目标细化、社会治理工作
布局实化、社会治理体制创新、社会治理方式转型、
社会治理政策行动提速、社会治理能力提升的实践
表达。其具有如下特征：
（一）治理结构具有层级传递性、相对单独性、对
外开放性
市域社会治理处在国家治理与县域治理及基层
治理的中枢承接地位，其职能体系与上下层级结构之
间构成密不可分的衔接、传递与实施体系；其自身区
域范围、制度结构、资源禀赋及其治理空间的确定性
使得对自身治理事务的决策权、执行权、监督权具有
相对独立运行的特点，因而表现出治理决策过程的
“游刃有余”，治理效能则呈现出由中心向边缘传递辐
射而形成同频共振的递增效应。市域社会治理具有层
级结构的运行特点，还兼有层级范围内的扁平化管理
的开放性，这使得市域社会治理能够获得更多的治理
资源及其信息，常常因分享外部传递的治理经验、政
策、方法乃至立法经验以弥补自身治理资源禀赋的不
足。这三个特性的交织互动使其能够获得更多治理资
源的投入，有效分散治理过程中潜在的或正在滋生或
突发的治理风险，减少因治理层级及区域空间相对狭
小、治理空间封闭性导致治理效能的执行成本、协调
成本、监督成本，破解市域社会治理的“边际收益递
减”难题，实现治理效能的“帕累托次优”状态。因此，
其治理新鲜经验和治理模式常常被中央作为推动全
局性治理可复制可推广的治理行动或治理方案。
（二）治理资源禀赋的独特性、可相容性、效用放
大性
市域要素资源禀赋不仅决定了区域经济发展的
方向、质量和可持续性，而且影响和制约市域社会治
理的方向、重点、规划、行动、政策及其效能的实现。
任何违背治理资源禀赋独特性规律、人为放大治理
的主观设想，只会受到治理规律的惩罚。在中国现阶
段国家治理、社会治理阶段性同质化的条件下，各独
特的市域治理单元要破解的难题是从实际出发，形
成市域各具特色的“民呼我应”治理方案及治理行
动。比如：湖北省武汉市水资源禀赋丰厚，因城市规
划发展的“短视行为”所带来的社会治理诸多难题以
及突发事件风险的显性化问题，成为其“民呼我应”
治理的新话题，即唯有治理方略的现代化与城市规
划、公共设施建设、城市发展统筹谋划，方能破解武
汉内涝导致“威尼斯”现象频繁出现，从而有效预测
十九届四中全会《决定》精神研究专题
14
· ·《
理论探索》2020
年第
1 期（总第
241 期）
《理论探索》
2020
年第
1
期（总第
241
期）
《理论探索》
2020
年第
1
期（总第
241
期）
《理论探索》
2020
年第
1
期（总第
241
期）
《理论探索》
2020
年第
1
期（总第
241
期）
《理论探索》
2020
年第
1
期（总第
241
期）
预警预防权力机关运行停顿、公共交通秩序混乱、市
民生活失序及局部地区人身、财产、公共秩序骚乱现
象滋生等难题。
（三）治理空间的多维性、区域的叠加性、效度的
互动性
就市域治理而言，其管辖范围内聚集了政治、经
济、文化、产业、金融、商贸、人流、物流等各类治理要
素，具有完备的党的组织、政府、企业、社区、社会组织
等治理主体，同时兼具城市与乡村两个系统，是一个
相对完整、开放互动、相互依存、相互制约的社会治理
生态系统，因而在空间上是多维的。其居住空间、生产
空间、交换空间、生活空间、街头空间等治理事务的独
特性与交织性，增加了市域城区治理的难度。
（四）治理规则的融合性、政策的引导性、地方法
制创制的引领性
一方面，市域层面拥有有效解决社会治理中重
大问题的政治、经济、社会、文化等资源体系与动员
能力，具有地方立法、主导发展规划以及灵活选择治
理模式等治理方式有序转换的调整空间。另一方面，
其直接面向基层，对社区治理需求信号、治理难点及
治理隐患及时捕获、反应敏捷，因而制定的治理政
策、规划、方案、措施使其治理的针对性、及时性、效
能性能够协调平衡；在探索“五治融合”
〔3〕治理体系
创新方面，更具有国家法实施，地方法跟进，社会自
治法规范，行业规章协调，城市公约、社区公约、道德
规范融合的条件及优势。
（五）治理目标的坚定性、方式的适度性、谋略的
灵活性
伴随都市化进程的加速，城市发展过程中围绕
工业、教育、医疗、民生等空间发展布局中的“短视行
为”带来诸多治理难题，即环境污染、食品卫生安全
风险突出，弱势群体的生存与保障问题凸显，
“城市
病”问题理不清剪不断，管理体制机制缺陷滋生自然
犯罪、超自然犯罪，以及卖淫、嫖娼、赌博等易发高
发，城乡结合部管理缺位使得恶势力、黑社会固态复
萌，社会突发事件、群体性事件等在市域范围内持续
呈现，等等。面对这些市域社会治理层出不穷的新情
况、新问题、新挑战，既不能简单临摹资本主义发达
国家的治理模式，又不能沿用传统“城乡二元经济结
构”条件下所固化的治理方式，而需要科学谋划治理
目标，设定与市域社会市情、社情、民情相适应的路
线图、时间表，聚焦人民群众反映强烈的“最恨、最
烦、最难、最急、最盼”（以下简称“五最”）问题出实
招、见实效。与此同时，市域相对于国家层面，在政策
的试错性上具有更大的容错空间和转圜余地，应当
鼓励解放思想、先行先试，为推进市域社会治理现代
化、促进国家治理现代化提供可复制可推广的新鲜
经验。
二、市域社会治理现代化的基本遵循及其核心
要义
新中国成立以来，我们党高度重视经济社会发
展与各项管理活动，形成了一整套与国家治理、政府
治理相匹配的社会治理理念、策略、政策、制度及其
方法。改革开放以来，传统的管理理念、制度、方法呈
现出一些不适应不协调的状况。为此，1991 年，中共
中央、国务院作出《关于加强社会治安综合治理的决
定》，明确了社会治安综合治理的指导思想、基本原
则、主要任务和工作措施。同年，第七届全国人民代
表大会常务委员会第十八次会议通过《关于加强社
会治安综合治理的决定》，使社会治安综合治理走上
法制化轨道。党的十五大首次提出“社会管理”的概
念。党的十六大提出“完善政府的经济调节、市场监
管、社会管理和公共服务的职能，减少和规范行政审
批”。党的十六届四中全会提出构建社会主义和谐社
会的目标，并明确了构建社会主义和谐社会的主要
内容就是“民主法治，公平正义，诚信友爱，充满活
力，安定有序，人与自然和谐相处”。党的十七大提出
“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的
社会管理格局，健全基层社会管理体制”。党的十八
大提出“四个加快形成”①的部署，强调加快形成“党
委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”
的社会管理体制。党的十八届三中全会首次提出“创
新社会治理体制，改进社会治理方式，激发社会组织
活力，提高社会治理水平”。党的十八届四中全会提
出“推进多层次多领域依法治理”，强调“系统治理、
依法治理、源头治理，提高社会治理法治化水平”。党
的十八届五中全会关于《国民经济和社会发展第十
三个五年规划纲要（建议）》提出“加强社会治理基础
制度建设，构建全民共建共享的社会治理格局，提高
社会治理水平，实现社会充满活力、安定和谐”。2016
年 10 月，习近平在给全国综合治理江西现场会的致
信中明确提出“提高社会治理社会化、法治化、智能
化、专业化水平”（以下简称“四化”）〔4〕。2017 年 9
月，党的十九大召开前夕，习近平在全国政法综治工
作“双先表彰会”上提出“提高社会治理系统化、科学
化、智能化、法治化水平”。党的十九大提出“加强和
创新社会治理，打造共建共治共享社会治理格局”，
强调社会治理重心向基层下移，加强社会治理“四个
十九届四中全会《决定》精神研究专题
15
· ·《
理论探索》
2020
年第
1
期（总第
241
期）
《理论探索》
2020
年第
1
期（总第
241
期）
《理论探索》
2020
年第
1
期（总第
241
期）
《理论探索》
2020 年第
1
期（总第
241
期）
《理论探索》
2020
年第
1
期（总第
241
期）
《理论探索》
2020
年第
1
期（总第
241
期）
体系”建设②。党的十九届四中全会提出“完善党委领
导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治
保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人
人尽责、人人享有的社会治理共同体”。与此同时，党
的十八大以来，中央把城市治理提高到前所未有的
高度，十九届四中全会提出“加快推进市域社会治理
现代化”。习近平围绕“推进以人为核心的新型城镇
化”，根治“城市病”，提高城市生命力，推进城乡要素
资源融合，转变城市发展方式，完善城市治理体系，
提高城市治理能力，统筹政府、社会、市民三大主体，
真正实现城市共治共管、共建共享，走出一条中国特
色城市发展道路，提出了城市发展与治理的一系列
重要观点〔5〕。可见，治理已成为党的最高决策部署中
使用频率最多的一个范畴，已由社会治安综合治理
向经济领域治理、生态环境治理，由基层治理向市域
治理，由国内经济社会事务治理向参与全球治理等
多层次多途径全方位扩展。这是以习近平同志为核
心的党中央立足于统筹推进“五位一体”总体布局，
协调推进“四个全面”战略布局，推进社会治理体系
和治理能力现代化，建设“法治中国”“平安中国”的
大战略；这是把握“公共安全、人民权益保障、社会公
正公信、人民安居乐业”的大命脉；这是应对以互联
网技术为代表的科技革命给社会治理带来的机遇
与挑战，对接人类治理文明体系民主化、法治化、科
学化大主题所提出的一系列新理念新范畴、新命题
新论断，形成具有丰富内容、完备体系、严密逻辑、
成熟哲学方法与鲜明实践面向的科学理论体系。这
套理论体系形成和发展的治理成果标志着我们党
对社会治理规律、中国特色社会主义发展规律、人
类治理文明规律的理论升华，是新时代中国特色
社会主义治理道路、制度、文化、理论及其实践的
标志性成果，是指导推进市域社会治理现代化的
基本遵循。
市域社会治理现代化范畴的提出，是加快推进
社会治理现代化，打造共建共治共享社会治理格局
最具原创性、标识性的概念。对其可以界定为：它是
指承担历史使命的中国共产党在统筹组织领导和推
进市域富强、民主、文明、和谐、美丽的现代化进程
中，依靠公权力系统、社会自治系统、市场运行系统，
运用法律法规、制度规则、自治章程、城市公约、乡规
民约、道德规范等方式和手段，对公共安全、社会矛
盾、网络安全、文化生活、社会心理服务、权益保障、
公共服务、公共秩序等“社会治理公共品”更加充分
更加均等更加精准更高质量地供给，从而有效调整
社会关系，激发社会发展活力，全面实现人的现代
化，形成城乡要素资源融合，城乡发展与治理一体，
市域发展规划与市域治理方案统筹，市域治理与基
层治理衔接，和谐社会建设与经济、政治、文化、生态
文明现代化同步，市域、县域、基层共治共管，共建共
享的治理功效同频共振，体现时代特征、中国特色、
市域特点的共治共管、共建共享的持续治理行动及
其社会化、法治化、智能化、专业化的实施过程。
市域社会治理现代化的要素包括：（1）治理的核
心。就是凸显“红色引擎”，彰显党“统揽全局、协调各
方”的作用，推进社会治理现代化的统领体系地位。
治理的格局是“共建共治、共管共享”，形成“党委领
导、政府主导、社会组织担当、公众参与、基层响应、
科技支撑、法治保障”的体制机制。（2）治理的方式。
就是政治、自治、法治、德治、智治的“五治融合”，创
新市域社会治理资源融合的体制机制，破解自治、法
治、德治、智治规则壁垒，形成“政治统领、自治为基、
法治为本、德治为先、智治支撑”协调互动的治理规
则体系。（3）治理的资源融合。就是通过体制机制创
新，有效破除制度壁垒、规则冲突、资源垄断、体制困
扰、机制障碍、保障束缚、各自为政、部门利益至上等
影响和制约治理资源融合难题，根治市域治理“灯下
黑”问题，优化市域政治资源、经济资源、文化资源、
市场资源、社会资源、法治资源以及域外资源配置，
形成“民呼我应”，
“社区吹哨、部门报到”等共建共
治、共管共享的体制机制，释放市域治理资源融合的
效能。（4）治理的目标。就是推进社会治理理念现代
化、社会治理工作布局现代化、社会治理体制现代
化、社会治理方式现代化、社会治理能力现代化（以
下简称“五个现代化”）〔2〕。
三、市域社会治理现代化的必要性、重要性和
可行性
（一）推进市域社会治理现代化是释放承上启下
治理优势的必然要求
在经济社会高质量发展进程中将国家治理向市
域层面延伸拓展，夯实国家治理的县域、乡村、社区
之基，实现由党和国家的治理理念、谋略、政策、制
度、规则、行动、目标、绩效在中央、省域、市域、县域、
乡域、社区六个层级有序有效有力贯通，从而使市域
治理社会关系协调，治理规则融合，治理活力迸发，
治理效能良好，人民群众对市域社会治理成果的获
得感、幸福感、安全感不断提升，充分释放出市域社
会治理在国家治理和基层治理中承上启下的优势。
这集中体现在：
十九届四中全会《决定》精神研究专题
16
· ·《
理论探索》
2020
年第
1
期（总第
241
期）
《理论探索》
2020
年第
1
期（总第
241
期）
《理论探索》
2020
年第
1
期（总第
241
期）
《理论探索》
2020
年第
1
期（总第
241
期）
《理论探索》
2020
年第
1
期（总第
241
期）
《理论探索》
2020
年第
1
期（总第
241
期）
1.市域社会治理是国家治理的重要维度。城市
作为国家政治、经济、文化、交通、教育的基础性平台
和复杂系统，是国家的重要组成部分。加快推进国家
治理体系和治理能力现代化，迫切要求从国家治理
现代化的高度认识、谋划、部署市域社会治理，实现
在国家治理综合统领下的市域社会治理现代化。一
方面，推进市域社会治理现代化是国家治理现代化
的重要内容，是国家治理现代化的政策逻辑、政治逻
辑、制度逻辑、实践逻辑在市域范围内的展开，是国
家治理在市域这一治理层级内容的强化和拓展，是
国家治理现代化宏观行动进程的一个重要节点。另
一方面，市域社会治理现代化能够夯实国家治理大
厦的根基，展示中国特色社会主义治理道路、制度、
文化及其实践的优越性与磅礴伟力。
2.市域社会治理现代化对推进基层社会治理具
有引领、推动作用。市域社会治理是基层社会治理的
统领和龙头。从市域层面推进基层社会治理现代化
是基层社会治理范式转化和创新的突破口。一方面，
市域层面具有完备的社会治理体系，具有有效解决
社会治理中重大矛盾问题的资源和能力〔6〕，还具有
地方立法、主导发展规划以及灵活选择治理模式的
政策空间，这是基层社会所不具有的优势。另一方
面，市域治理作为区域治理的龙头，其政策、策略、规
划、方案的初始材料来源于基层，选取基层的实践样
版，反映基层的治理需求，又由基层实施并检验这些
政策、策略、规划、方案的灵敏度与实施效度，从而为
市域决策检验校正及治理理念、策略、方案、方式的
创新提供不竭动力，这种由一般到个别、由个别到一
般的循环反复的辩证逻辑运动使市域治理与基层治
理密不可分，从而释放市域治理决策行动在回应社
会治理需求、预防社会治理隐患、处置社会治理难点
方面的活力。
3.传统市域社会治理体系的低效能与城市高质
量发展的矛盾迫切要求推进市域社会治理现代化。
实践中大部分城市依然延续“以居住地管理为核心”
的传统管理模式，习惯以行政管理体系覆盖城市治
理领域，以运动式管理的被动方式解决城市社会治
理难题，现代化的治理理念、模式、体制机制并没有
有效确立，治理效能呈现“边际递减效应”。从管理向
治理转型跨越之际，传统市域社会治理模式的不适
应性被急剧放大。为此，应改革不适应市域治理现代
化的体制性障碍、机制性困扰、保障性束缚，加快构
建市域治理体系，消解传统市域社会治理体系的低
效能与城市高质量发展的矛盾，加速推进市域社会
治理现代化达到应有高度。
（二）市域社会治理现代化是应对现代治理难题
的关键举措
在农业社会、工业社会、信息社会三重跨越转型
的当下中国，城市呈现出农业文明时代“熟人”社会、
工业文明时代“陌生人”社会以及信息文明时代“网
络人”社会多重复杂、交错交织的样态，社会领域各
种矛盾交织交错，引发诸多社会治理难题，社会治理
呈现出诸多薄弱环节，推进市域社会治理现代化刻
不容缓。这表现在：（1）网络欺诈迅猛增长。城市网络
传销、微信传销、智慧传销，网络诈骗、网络洗钱、
“套
路贷”等犯罪爆发性增长，
“涉毒村”“诈骗村”“造假
村”等“整村犯罪”屡见不鲜；农村的骗婚、拐卖妇女
儿童等犯罪持续增加，难以遏制。（2）黑社会性质犯
罪、恶势力犯罪与“保护伞”滋生发展。城乡结合部黑
社会性质犯罪、乡村恶势力犯罪与个别司法执法干
部充当黑恶势力“保护伞”问题交叉感染，破坏社会
安定团结，社会不确定性风险增强，直接挑战政权安
全、制度安全。（3）传统安全与非传统安全交错交织。
城市“五毒”（邪、毒、黑、腐、赌）与农村“五害”（赌博、
恶势力、传销、传教、彩礼）相互影响蔓延，构成基层
社会的腐蚀剂，普通刑事犯罪高发与刑事案件破案
率低，被害群体实体权利得不到有效保护相交织，城
乡结合部治安混乱问题“剪不断、理更乱”，基层群众
的幸福感、安全感、获得感难以提升。（4）城市化高速
发展与社会转型相伴。城市少数民族无序流动给市
域社会治理带来新挑战，城市民族治理成为边疆民
族治理难题的主战场。（5）对境外非政府组织管理面
临新问题。一些境外非政府组织利用文化交流、捐资
助学、项目培训等手段进行意识形态的渗透，制造舆
论，混淆视听，煽动人民对政府的对立情绪，等等。这
些活动在城市表现得尤为突出，给国家安全和社会
稳定带来严重威胁。（6）城市要害部位设施安全隐患
居多。城市作为地区的中心，是军事国防、关键基础
设施、核心战略资源、高科技企业、高尖端科研人才
的聚集地，是国家经济社会发展命脉之所系。因此从
构建风险识别机制、快速反应机制、危机处理机制、
强化专门队伍训练等层面推进市域社会治理现代化
刻不容缓。
（三）市域社会治理现代化的内生动力与外在条
件基本具备
我国在市域社会治理层面已经初步形成了较为
完备的社会治理体系和组织结构，一些城市甚至已经
探索出了可复制、可推广的市域社会治理的新经验新
十九届四中全会《决定》精神研究专题
17
· ·《
理论探索》2020
年第
1
期（总第
241
期）
《理论探索》
2020
年第
1
期（总第
241
期）
《理论探索》
2020
年第
1
期（总第
241
期）
《理论探索》
2020
年第
1
期（总第
241
期）
《理论探索》
2020
年第
1 期（总第
241 期）
《理论探索》
2020
年第
1
期（总第
241
期）
做法。通过挖掘本土经验与学习转化发达国家城市治
理经验相结合的方式创新市域社会治理所需的政策
导引、制度安排、组织优化、机制重塑等是可行的。
1.中国特色社会主义治理理论的成熟完善为推
进市域社会治理现代化提供了磅礴精神力量和理论
指引的“方向标”。改革开放 40 余年来，尤其是党的
十八大以来，我国不断加强和创新社会治理，大力推
进社会治理体系和社会治理能力现代化，走出了一
条中国特色社会主义社会治理之路，形成了与之相
匹配相协调的中国特色社会主义治理理论。作为习
近平新时代中国特色社会主义思想重要组成部分的
社会治理法治理论包括：社会治理战略布局论、社会
治理性质论、社会治理格局论、社会治理主体论、社
会治理动力论、社会治理基本原则论、社会治理体系
论、社会管理体制改革论、社会治理机制论、网络社
会治理法治论、推进城市治理现代化论、坚持和发展
“枫桥经验”论等。习近平高度重视网络社会治理，围
绕网络社会治理提出了一系列新观点新论断新命
题，这包括：关于网络强国战略的观点；关于网信事
业必须贯彻以人民为中心，让互联网更好造福人民
的观点；关于建设网络良好生态，打造亿万民众共同
的网络空间精神家园的观点；关于党政机关干部要
提高在互联网背景下做好工作的本领；关于互联网
不是“法外之地”的观点；关于核心技术突破的观点；
关于依法治网、办网、上网的观点；关于正确处理安
全与发展的观点；关于互联网企业共同促进互联网
健康持续发展的观点；关于聚天下英才而用之，为网
络事业发展提供人才支撑的观点；关于适应新型技
术发展，推动教育变革和创新的观点；关于联动融
合、开放共治的观点；关于共同构建人类网络空间命
运共同体的观点。这套理论体系的特征在于其实践
性、时代性、科学性；其理论品质具有高屋建瓴的战
略思维、求真务实的实践思维、勇于创新的改革思
维、哲理厚重的辩证思维；其时代价值集中体现在是
对马克思主义经典作家关于国家与社会管理理论的
继承和发展，是中国特色社会主义治理理论的创新
发展，是互联网时代人类治理文明发展道路、发展模
式的“中国版”
〔7〕。这套理论体系对于新时代加快推
进市域社会治理现代化，实现法治国家、法治政府、
法治社会一体建设目标的实现发挥着重要的引领
作用。
2. 基层创造的社会治理可复制的新鲜经验，为
推进市域社会治理现代化提供了“智慧库”。基层治
理作为社会治理的末梢，能够及时地回应人民群众
的所需所愿，能够克服困难、创造条件提供满足人民
群众日益增长的“社会治理公共品”保障与服务的所
供所效。尽管市域社会治理与基层社会治理存在差
异，但本质上都是国家治理的有机组成部分，解决的
核心问题都是实现人的现代化，所涉及的问题存在
交叉和重叠。这就决定了基层社会治理的经验并非
只能适用于一隅，其中有些治理方略、规划、方案乃
至地方性制度安排与政策导向是可以在市域层面推
广复制的。因此，推进市域社会治理现代化的“良方”
需从基层社会治理中汲取智慧与营养。
3.市域社会治理已经形成了一些具有鲜明特色
的实践经验与典型案例，这为推进市域社会治理现
代化提供了“经验仓”。党的十八大以来，适应社会治
理“四化”建设的要求，中央有关职能机关选择了基
层社会治理的 35 个样本，释放基层社会治理的示范
效应。适逢毛泽东批示“枫桥经验”55 周年、习近平
批示推广“枫桥经验”15 周年之际，中央组织法律
界、法学界及浙江党政部门与社会各界，对“枫桥经
验”进行理论升华，推动“枫桥经验”由“盆景”向“全
景”复制推广；中央政法委还相继开展政法综治改革
创新会，总结推广北京市西城区“街道吹哨，部门报
到”、辽宁省大连市、上海市金山区、江西省赣州市、
云南省玉溪市、新疆维吾尔自治区阿克苏市等地区
基层社会治理的新鲜经验。此外，上海、广州、武汉、
南京、杭州、重庆等特大城市还探索出了特大城市
的社会治理模式；
“枫桥经验”探索出了自治、法治、
德治“三治融合”模式；湖北宜都市探索出了“磁铁
支部引领治理”，湖北武汉江岸区百步亭社区的“红
色引擎工程”等源自基层的治理经验与模式，已经
向市域乃至全国层面延伸拓展。这为市域社会治理
之模式选择、制度完善、路径优化等提供了可资借
鉴的资源。
4.域外发达国家城市治理的成熟经验可为我国
市域社会治理现代化创新性转化提供“参照系”。步
入 21 世纪，全球城市治理面临诸如人口膨胀、交通
拥挤、环境安全等许多共性问题。一些发达国家在近
300 年的城市发展过程中积累的治理方式方法和法
律与技术规则，为我们创新性转化运用、避免试错成
本，加快推进市域社会治理体系和治理能力现代化
提供了可资借鉴的国际资源。
四、推进市域社会治理现代化的基本思路
社会治理基本路径的选择正确与否关乎社会治
理目标实现、政策策略实施、主要任务及其行动进程
的预期收益及绩效，而市域社会治理现代化路径的
十九届四中全会《决定》精神研究专题
18
· ·《
理论探索》
2020
年第
1
期（总第
241
期）
《理论探索》
2020
年第
1
期（总第
241
期）
《理论探索》
2020
年第
1
期（总第
241
期）
《理论探索》
2020
年第
1
期（总第
241
期）
《理论探索》
2020
年第
1
期（总第
241
期）
《理论探索》
2020
年第
1
期（总第
241
期）
比较选择与确定，对于其实施往往会起到事半功倍
的效果。
（一）以人的现代化为核心是推进市域社会治理
现代化的着眼点。现代化的核心在于人的现代化，没
有人的现代化就不是真正意义上的现代化。人的现
代化包含思想、观念和意识的现代化、素质能力的现
代化、行为方式、物质品获得、“法福祉”③保障的现代
化，等等。市域社会治理现代化作为现代化的重要领
域，必然遵循现代化的目标设计。这就要求市域社会
治理现代化以推进人的现代化为基准点，通过破解
阻碍和制约人的现代化实现的各种障碍来实现；以
深化社会治理体制机制改革、优化治理资源配置、搭
建城乡要素资源有序流动的平台为抓手，以弘扬社
会主义核心价值观为切入点促进人的思想、观念和
意识现代化；以基础教育、国民教育、继续教育、终生
教育为保障推动人的素质的现代化；以“五治”各类
规范互补、功能协调的行为模式的塑造为切入点推
动人的行为方式现代化；以社会主要矛盾变化后人
民群众对物质福利与“法福利”双向需求剧增为出发
点，不断提升人民获得物质品、文化品、公共服务品
与法福利品的保障水平。
（二）以破解“五最”难题为抓手是推进市域社会
治理现代化的切入点
1.在破解人民群众“最恨”治理难点上下大功
夫。市域范围内存在的黑恶势力与公职人员腐败尤
其是身边的“微腐败”是人民群众最痛恨的事情。市
域社会治理应当把扫黑除恶、深挖“保护伞”作为保
一方平安、净一方政治生态、还人民群众一片安宁的
头等大事。注重围绕人民群众反映强烈的“微腐败”
“保护伞”等问题深挖彻查，持续不断地开展微治理、
专项治理、系统治理、综合治理、依法治理，形成“政
治、自治、法治、德治、智治”多管齐下的治理格局，营
造良好的政风、社风和民风。
2.在回应人民群众“最急”治理热点上下苦功
夫。随着社会体制加速转型，社会成员思想观念深刻
转化，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，致使
人民内部矛盾突显，成为市域治理最为头疼的事情。
因此，在回应人民群众“最急”治理热点上下苦功夫，
不仅要求公安机关创新密切同人民群众联系的渠
道，加快侦查体制机制改革，提高普通刑事案件侦破
的效率，把保护被害人合法权益、加大依法惩治刑事
犯罪的力度作为维护公共安全与社会治安的第一要
务；检察机关把人民群众对立案和侦查活动实施法
律监督的期待要求作为“民呼我应”的第一信号，把
保护被害人的实体权利、坚持惩治犯罪与保障人权
相统一，有效发挥法律监督机关保证法律统一正确
实施，维护国家法制统一、尊严和权威作为第一选
择；人民法院应当把依法裁判、公正司法、惩治犯罪、
保障人权，坚持实体正义与程序正义统一，把有效保
护被害人合法权利作为维护社会公平正义最后一道
防线的重要任务。这要求市域党的领导机关需把保
障人民群众生命财产安全、保一方平安纳入“统揽全
局、协调各方”的重中之重；政府、监察机关等公权力
系统必须把保障人民群众生命安全作为天职，切实
承担起保障人民群众合法权益、一方平安的政治责
任，实现推进市域社会治理政治效果、法治效果与社
会效果的高度统一。
3.在消解人民群众“最怨”治理薄弱点上下真功
夫。食品安全、环境污染等是市域治理的重要任务。
对此，治理的效度、质量、效果的好坏关乎人民群众
切身利益，也极易成为群众“最怨恨”的事情。对此类
问题的治理，需多策并举，这包括：（1）完善诉求表达
机制。建立健全多渠道、多平台的诉求表达机制，以
方便、高效为基本原则，确保人民群众能够有效反映
和表达诉求；创新律师代为申诉制度，把上访、闹访
等疑难诉求与依法终结机制有机结合，推动形成办
事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的
良好法治环境。（2）健全纠纷解决方式。环境污染极
易引发群体性、规模性事件，需引入环境建设项目
“三重一大”和“三同时”的风险评估与源头治理机
制。对因环境项目建设引发的突发事件，应坚持以人
为本、就地解决的原则，着力提升基层职能部门解决
纠纷的能力，形成项目审批、风险评估、源头治理、系
统治理、综合治理的运行机制。（3）坚持源头治理。对
食品安全生产、有关企业废气废水废料排放等问题
的治理，需从规划设计与建设阶段坚持“三同时”、生
产阶段坚持质量技术标准、
“三废”处置分类流程节
点、食品销售环节的留样、专业人员持证上岗等基础
环节入手，完善预防预测预警与突发事件应急处置
机制，最终从源头上根治人民群众“最怨”的难题。
4.在拎住人民群众“最烦”治理重点上下硬功
夫。基层社区邻里纠纷、物业服务、小区安保等发生
在群众身边的“微治理”事务持久影响人民群众的生
活质量，常常成为人民群众最烦的事情。市域社会治
理需以基层社区治理为重点突破口，解决人民群众
身边的烦心事，安抚社会心理，梳理社会情绪，把准
社会心理脉搏，解决好社会心态问题。为此，急需加
强社会心理服务体系建设，培育积极向上的社会心
十九届四中全会《决定》精神研究专题
19
· ·《
理论探索》
2020
年第
1
期（总第
241
期）
《理论探索》
2020
年第
1
期（总第
241
期）
《理论探索》
2020
年第
1
期（总第
241
期）
《理论探索》
2020
年第
1
期（总第
241
期）
《理论探索》
2020
年第
1
期（总第
241
期）
《理论探索》
2020
年第
1
期（总第
241
期）
态，从建立社会心理的宣传引导机制、健全社会心理
的教育辅导机制、改进社会心理的服务管理机制、完
善社会心理的志愿服务机制等“微治理”难题入手，
提升“微治理”水平。
5.在满足人民群众“最盼”治理事务上下巧功
夫。市域居民的住房、就业、工资待遇、劳动权益保
障、弱势群体的救济救助互助、老年人群心理关爱、
鳏寡孤独等特殊人群志愿者服务等关乎人民群众的
生存权、发展权权益保障，也是人民群众最渴望得到
改善与保障的问题。这要求市域党政机关、公共服务
部门、群团组织构建科学规范、运行高效的职能体
系，职责明确、依法行政的政府治理体系，联系广泛、
服务群众的群团工作体系，在党的统一领导下推动
公权力系统、执法司法机构、群众性自治组织、社会
组织、志愿者协调行动、增强合力，切实在满足人民
群众“最盼”治理事务上下巧功夫，不断增强人民群
众的获得感、安全感和幸福感。
（三）以“四个精准”对接为效度是推进市域社会
治理现代化的着力点
1.以精准对接“国家精准扶贫脱贫战略”检验市
域社会治理目标规划的系统性。国家精准扶贫脱贫
战略的目标任务既是市域经济社会发展的阶段性攻
坚任务，也是市域社会治理的题中应有之义。市域社
会治理的重要任务是把经济欠发达和贫困条件下社
会治理的突出问题与健全精准扶贫工作机制、发展
特色产业脱贫、引导劳务输出脱贫、实施易地搬迁脱
贫、结合生态保护脱贫、着力加强教育脱贫、开展医
疗保险和医疗救助脱贫、实行农村最低生活保障制
度兜底脱贫、探索资产收益扶贫、健全留守儿童、留
守妇女、留守老人和残疾人关爱服务体系”有机结合
起来〔8〕，通过精准扶贫战略在市域的有效对接实施，
为从源头上根治前述社会治理问题奠定经济发展条
件，通过各种行之有效的专项治理检验实施精准扶
贫战略的成果，从而使两者协调互动、相互促进。
2.以环境污染攻坚战精准对接检验市域社会治
理方式方法的科学性。国家环境污染攻坚战的目标
任务既是市域经济社会发展的中心环节，也是市域
社会治理的攻坚之战。市域环境污染攻坚战的实施，
涉及一批环保企业，面临“三去一降一补”，有的环保
企业处于“关停并转”的状态，一批企业职工面临下
岗再就业的艰难选择。由此带来对上游产业与下游
产业人员生存权发展权保障的冲击，牵一发而动全
身。在此大背景下，其一，企业主无法适应转型升级
的要求，而政府又必须要求企业关停改造，企业主就
觉得利益受损，合法权利得不到有效保障，进而引发
对体制的不满，助长支持企业员工集体上访、上街闹
事。其二，随着社会大众对自身健康权益、生态环境
权益认同度的日益提高，因企业污染、涉环企业项目
落地、生态环境恶化等问题，常常引发不特定群体的
抵制、甚至上访。其三，在环保企业“关停并转”阶段，
一些不法人员常常盗窃、哄抢企业设施设备等财产，
由此引发一系列治安刑事犯罪问题。其四，有的公职
人员趁企业关停并转之机，与业主或管理人员相互
勾结，违法低价出让企业国有土地使用权、低价或无
偿处置国有企业设施设备，由此涉及的贪污腐败、渎
职等违法犯罪呈增长之势。
综上，环境污染攻坚战所涉及的多层面问题相
互交织叠加，进而增加了社会治理事务的难度，加大
了社会治理的风险。由此，主导市域社会治理的公权
力系统应该把社会治理寓于环境污染攻坚战略实施
的全过程，即通过制定科学的环境污染攻坚治理政
策、规划与行动方案，把“责任清单、义务清单、负面
清单”明确纳入公布挂牌的环境污染企业中，作为整
治活动的重要任务，与企业的主体清单、权利清单、
责任清单、义务清单、负面清单直接挂钩；切实做到
“关停并转”一批环境污染企业，结清一批市域治理
项目清单，整治一批环境污染企业，落实一批市域治
理企业的责任。负有环境污染治理责任的监测、检
测、监管、执法与司法机关，都应当建立整治环境污
染企业责任与落实市域社会治理责任“双挂钩、双挂
牌”制度，真正形成治理一个企业，还一片“天蓝、水
清、地绿”，净化一片社会风气，实现环境污染攻坚成
效与市域社会治理绩效“双推进、双收效”。
3.以“乡村振兴”战略精准对接检验市域社会治
理成果的实效性。“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、
治理有效、生活富裕”（以下简称“五项目标”）
〔9〕不仅
是乡村振兴战略的目标要求，而且是市域社会治理
在基层的重要价值导向。从市域治理层面对接乡村
振兴战略，要求“必须把夯实基层基础作为固本之
策，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参
与、法治保障的现代乡村社会治理体制，坚持自治、
法治、德治相结合，确保乡村社会充满活力、和谐有
序”
〔10〕作为市域社会治理在基层的首要治理任务。
为此，一方面，需通过乡村振兴战略的精准实施推
进，使市域所辖乡村振兴五项目标任务实现走在省
域的前列，既为辖区乡村有效治理奠定坚实基础，又
为其他地区提供可复制的模式和经验。另一方面，市
域治理需统筹基层社会治理，把加强和改进乡村治
十九届四中全会《决定》精神研究专题
20
· ·《
理论探索》
2020
年第
1
期（总第
241
期）
《理论探索》
2020
年第
1
期（总第
241
期）
《理论探索》
2020
年第
1
期（总第
241
期）
《理论探索》
2020
年第
1
期（总第
241
期）
《理论探索》
2020
年第
1
期（总第
241
期）
《理论探索》
2020
年第
1
期（总第 241
期）
理的主要任务同市域社会治理对基层社会治理的统
筹领导相结合④，形成“党建引领、地方立法、政府主
导、基层建约、多元参与、依法治理、群众测评、和谐
有序”的基层社会治理新格局，以乡村振兴战略的有
效实施带动和促进基层社会治理体系和治理能力现
代化，以自治、法治、德治“三治融合”保障和服务乡
村振兴战略实施。
4.以“国家城乡融合发展战略”精准对接检验市
域社会治理系统的开放性。中央新近出台《关于建立
健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》的
决策部署，提出推进 5 项城乡融合发展体制机制和
29 项行动计划〔11〕，即建立健全有利于城乡要素合理
配置、城乡基本公共服务普惠共享、城乡基础设施一
体化发展、乡村经济多元化发展、农民收入持续增长
的体制机制。这些政策的出台不仅有利于城乡一体
加速发展，而且有利于加快推进市域治理体系和治
理能力现代化，是实现以人为中心现代化的战略工
程，相对于市域社会治理而言是一项基础性工程建
设。唯有把市域治理现代化植入国家城乡融合发展
战略体系之中，纠正和防止脱离这一发展战略，才能
有的放矢、行稳致远。相反，不顾及市域治理现代化
的基础条件、制度环境比较优势及其实施路径的鲜
活内容，只局限于市域治理的具体问题出谋划策，不
仅难以收到预期效果，而且会“矮化、虚化”国家城乡
融合发展战略决策的推进实施。因此，加快推进市域
治理现代化必须与国家城乡融合发展战略精准对
接，并植入这一战略实施之中，用这一战略的目标任
务、行动计划引领市域社会治理，用市域社会治理成
果表达和释放这一战略实施的功效。
（四）以社会治理机制创新为动力是推进市域社
会治理现代化的关键点
1.遵循治理规律，实施分类治理。市域社会的特
点决定了市域社会治理的重点及方法。为了具体把
握市域社会的特点，可以从生产空间、商业空间、文
化科技空间、社区空间、街头空间等多维度整体把握
市域社会的特性。社区空间承载着社区居民的生活
空间，因而社区治理应该围绕社区居民的生活琐事
展开精准服务，妥善处理好物业与居民的关系，有效
发挥好居委会和业委会的沟通桥梁作用。街头空间
是一个开放空间、人群聚集、人车混流的空间、社交
娱乐空间。街头空间的治理难题突出表现为：道路交
通拥堵及事故、突发性治安事件、大面积踩踏事件、
城管执法冲突所引发的治安以及刑事问题、消费者
维权纠纷、毒品犯罪以及自然犯罪的“街头充斥化”，
如抢劫、哄抢、惯偷、聚众斗殴、寻衅滋事，在一定条
件下滋生演化为黑恶性质犯罪和有组织犯罪，等等。
这些都要求相关公权力系统、监管机构、执法司法机
构、街头辖区属地的群众性社会组织乃至公众将街
头空间治理纳入专门治理系统，不仅需要制定快速
反应机制、预测预警预防机制、治安巡逻机制、社区
矛盾纠纷解决机制，而且要使街头空间不断滋生的
治理难题通过属地管辖机制与前述机制的结合进而
形成属地管辖落地化的立体化治安防控体系。
2.关注热点问题，实施专项治理。专项治理是地
方党委政府回应经济发展和行政管理中重大阶段性
问题的重要方式。通过专项治理可以有效解决经济
发展、行政管理中的难题、痼疾，因而能够帮助地方
党委政府创造政绩。但是，专项治理在取得良好治理
效果的同时，也可能导致治理行为不规范、治理形式
主义等突出问题。为此，市域社会治理应该以规范专
项治理为抓手，通过专项治理规范化提升市域社会
治理法治化水平。
3.依托“三治融合”，实施综合治理。所谓综合治
理是指综合运用政治的、行政的、经济的、法律的、道
德的等多种方式方法推进市域社会治理。推进综合
治理，需以政治为引领，以自治、法治、德治“三治融
合”为依托，以智治为保障，其核心在于坚持自治为
基、法治为本、德治为先，在此基础上，促进“五治融
合”。具体而言，包括如下三个层面：（1）优化市域社
会治理自治体系。完善基层群众自治机制，进一步发
挥基层民主协商的作用，实现基层自我管理与自我
服务。完善企事业单位自治机制，健全职工代表大
会、工会等民主管理机制。完善社会组织自治机制，
推动城乡社会组织发挥在基层治理中的协同作用。
（2）优化市域社会治理的法治体系。根据市域社会治
理领域的重点难点问题，有效运用市域所拥有的地
方立法权，通过制定中长期立法规划，加快市域社会
治理薄弱环节的立法，形成科学完备的市域治理法
律规范体系；调动政府行政执法与司法资源，结合市
域社会治理执法司法的特点，加强行政监管、综合执
法、公正司法，形成公正高效的市域治理法治实施体
系；整合市域行政监管、行政执法、纪检监察、法律监
督等制度资源，加强对市域公职人员履行市域治理
职权的全覆盖监督，重点加强对有关市域社会治理
事务的法律监督，保障市域治理法律法规统一正确
实施，维护市域社会治理的法治权威，形成规范严密
的市域治理法治监督体系；市域公权力体系应当建
立市域社会治理保障体系和运行机制，加大公共财
十九届四中全会《决定》精神研究专题
21
· ·《
理论探索》
2020
年第
1
期（总第
241
期）
《理论探索》
2020
年第
1
期（总第
241
期）
《理论探索》
2020
年第
1
期（总第
241
期）
《理论探索》
2020
年第
1
期（总第
241
期）
《理论探索》
2020
年第
1 期（总第
241
期）
《理论探索》
2020
年第
1
期（总第
241
期）
政投入，充分发挥社会支持作用，形成市域社会治理
法治保障体系。（3）优化市域社会治理的德治体系。
把社会公德建设、职业道德建设、家庭美德建设、个
人品德建设有机统一起来，引导公民在不同社会关
系中做到自律自强，用道德机制实现自我约束。
（五）以治理考评结果运用为基准是推进市域社
会治理现代化的加速点
社会治理法治建设评估是公权力机关、社会组
织、专业机构及公众等评估主体，依据一定的标准和
程序，对社会治理法治建设的状况进行测度、评价、
预警，对背离社会治理法治建设轨道的行为和现象
提出矫正意见的专门性评价活动。社会治理法治建
设指标体系和考核标准是社会治理法治建设评估的
两大主要要素，二者共同构成了体现评估功能及其
价值的两大支柱，是构建科学完备社会治理法治建
设评估系统的基础〔12〕。建立市域社会治理现代化评
价标准，需确定全面与特色相结合、客观与主观相结
合、科学与简便相结合、实用性与适用性相结合、可
计量与可比较相结合等原则。在此基础上，确定评价
市域社会治理各类主体承担社会治理法治建设的职
责任务的状况，以引导其正确履行职责、承担义务，
形成合力。在确定社会治理法治建设指标体系与考
核标准的基础上，需特别重视治理评估结果的运用，
通过考评结果确定社会治理的激励与惩罚机制，进
而助推社会治理的实效，确保社会治理效果的有效
提升。
注 释：
①“四个加快形成”是指加快形成党委领导、政府负责、社
会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制；加快形成政府
主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系；加快形成政社
分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制；加快形成源
头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。参见《坚
定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社
会而奋斗——
—胡锦涛在中国共产党第十八次全国代表大会上
的报告》，《十八大报告（辅导读本）》，人民出版社 2012 年 11
月第 1 版。
②“四个体系”是指公共安全体系，社会治安防控体系，社
会心理服务体系，社区治理体系。参见《决胜全面建成小康社
会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——
—习近平在中
国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，《党的十九大报
告（辅导读本）》，人民出版社 2019 年 10 月第 1 版。
③所谓“法福祉”指国家通过一定的基础性制度规则及其
程序性安排，对公民、法人、社会组织的权利界分、授予、确认
和保障，使他们获得具有相对独立行使权利的主体资格、享有
适格的行为能力，在经济、政治、文化、社会、生态资源以及人
类社会其他资源优化配置的一定历史阶段与具体情境中，实
现对这些资源在法律上平等、公正、有序地获得、享有、保护、
保障及其预期实现最大化的状态与满足程度。参见徐汉明、王
玉梅：《我国司法职权配置的现实困境与优化路径》，《法制与
社会发展》2016 年第 3 期。
④乡村治理的主要任务包括：完善村党组织领导乡村治
理的体制机制、发挥党员在乡村治理中的先锋模范作用、规范
村级组织工作事务、增强村民自治组织能力、丰富村民议事协
商形式、全面实施村级事务阳光工程、积极培育和践行社会主
义核心价值观、实施乡风文明培育行动、发挥道德模范引领作
用、加强农村文化引领、推进法治乡村建设、加强平安乡村建
设、健全乡村矛盾纠纷调处化解机制、加大基层小微权力腐败
惩治力度、加强农村法律服务供给、支持多方主体参与乡村治
理、提升乡镇和村为农服务能力。参见《中共中央办公厅、国务
院办公厅关于加强和改进乡村治理的指导意见》，《中央人民
政府网》2019 年 06 月 23 日。
参考文献：
〔1〕《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》
（辅导读本）编写组.中共中央关于全面深化改革若干重大问
题的决定（辅导读本）〔M〕
.北京：人民出版社，2013.
〔2〕陈一新.加快推进社会治理七个现代化〔N〕
.人民日
报，2019-05-27（13）
.
〔3〕陈一新在浙江调研时强调推进基层社会治理现代化
要发挥“五治”作用〔N〕
.法制日报，2018-10-12（01）
.
〔4〕习近平.完善中国特色社会主义社会治理体系 努力
建设更高水平的平安中国〔N〕
.人民日报，2016-10-13（01）
.
〔5〕中央城市工作会议在北京举行〔N〕
.人民日报，2015-
12-23（01）
.
〔6〕陈一新.推进新时代市域社会治理现代化〔N〕
.人民日
报，2018-07-17（07）
.
〔7〕徐汉明.习近平社会治理法治思想研究〔J〕
.法学杂志，
2017（10）：4-19.
〔8〕中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定〔N〕
.人
民日报，2015-12-08（01）
.
〔9〕习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特
色社会主义伟大胜利
——
—
在中国共产党第十九次全国代表大
会上的报告〔N〕
.人民日报，2017-10-28（01）
.
〔10〕中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见〔N〕
.
人民日报，2018-02-05（01）
.
〔11〕中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机
制和政策体系的意见〔N〕
.人民日报，2019-05-06（01）
.
〔12〕徐汉明，张新平.社会治理法治建设指标体系的设
计、内容及其评估〔J〕
.法学杂志，2016（06）：31-43.
（对参与本课题研究的中南财经政法大学社会治理法学
讲师、教育部社会治理法治建设创新团队研究员叶强博士、教
育部社会治理法治建设创新团队研究员徐凯博士、社会治理
法学博士生卲登辉所作的工作致以谢忱。）
责任编辑 杨在平
十九届四中全会《决定》精神研究专题
22
· ·