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以新冠病毒肺炎疫情防控为契机推动我国社会心理危机干预机制建设
发布时间：2020年04月24日
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编者按：基地专家董少平教授系中南财经政法大学博士生导师，研究领域为治安学、侦查学、社会治理法学，特此提出以新冠病毒肺炎疫情防控为契机推动我国社会心理危机干预机制建设。现以正式专报予以介推。
新冠肺炎疫情发生以来，习近平总书记高度重视，亲自指挥、亲自部署，先后做出一系列重要指示批示，为全面开展疫情防控工作指明了方向、提供了遵循。疫情期间，本文作者在对湖北、重庆、江西、广东等部分基层公安机关一线民警的调研（微信、电话等方式）基础上，联系当前肆虐于全国大部分省市的新型冠状病毒肺炎疫情,拟就在应对重大疫病突发公共卫生事件中存在的问题,公安机关应如何打好“新冠肺炎”疫期社会治安防控战提出一些建议。
一、认清当前新冠肺炎疫情期间社会治安的新特点
疫情非常期间，社会治安呈现出新的特点：
(一)违法犯罪案件类型的集约性
在发生新冠肺炎疫情期间,影响社会治安和稳定的违法犯罪案件呈现出类型相对集中的特点,即多与重大疫病突发公共卫生事件相关联,且对社会的危害比其他违法犯罪案件影响更大,具体有以下几种类型：
1．造谣惑众、制造恐慌。在发生新冠肺炎疫情期间,造谣惑众、制造恐慌的违法犯罪活动十分突出。这类违法犯罪活动的主要特点是：
(1)在造谣、传谣的内容上,一是围绕着疫病起因及造成的人员感染、死亡情况进行造谣。二是围绕着防治疫病的方式、药品等方面进行造谣。三是针对政府处置重大疫情的举措进行造谣。
(2)在传播谣言的方式上,主要是利用网络传播，造谣传谣范围广且较为快捷,故影响大、危害大。
(3)在造谣、传谣的目的上,主要有政治性、经济性两种。政治性的,如造谣说新冠肺炎表明中国大难临头、经济衰退等。经济性的,如为推销产品、蹭发网络热点而造谣、传谣。
(4)在造谣、传谣的危害后果上,远远大于疫病本身,在新冠肺炎疫情爆发、蔓延期间,这种制造恐慌的谣言不胫而走,进而引发和强化群体性恐慌情绪,甚至造成社会秩序的混乱。
2.扰乱市场秩序。相应的医疗器械、药品及医用防控设备、用品的生产和供应,是短期内有效缓解和最终解决一个地区、城市的重大疫情的关键和保证。因此,在新冠肺炎疫情期间,医疗器材、药品及医用防控设备用品自然成为紧销的商品（如防护口罩等）,乘机哄抬物价或制售假昌伪劣产品,生产、销售假药、劣药或者不符合标准的医用器材、防护用品,或者囤积居奇、非法经营单取暴利等违法犯罪案件则相对突出。
3.借机扰乱社会秩序。在发生新冠肺炎疫情期间,不遵守疫情防控规定，趁机寻衅滋事、胡作非为、敲诈勒索、利用疫情进行网上诈骗、扰乱社会秩序等案件多有发生。
4.传播疫情。新冠肺炎疫情期间，感染了(包括初期确定为疑似感染)新冠病毒肺炎的行为人拒绝接受检疫、强制隔离或者治疗,从而造成不特定人员被感染突发传染病。
(二)社会治安状况变化的时空特点
发生新冠病毒肺炎期间,社会治安状况在时间上的变化主要呈现为阶段性。在疫情爆发阶段,除了上述与新冠病毒肺炎疫情相关联的违法犯罪案件相对突出外,其他违法犯罪案件的发案数相对减少,有的案件甚至大幅度下降。在重大疫情刚开始蔓延和疫情已经得到初步控制之后的两个阶段,社会治安状况基本属于正常情况,变化不大。在重大疫情大范围爆发期间,社会治安状况在空间上的变化表现为,重点疫区的社会治安有较大变化，即违法犯罪活动相对减少,而非重点疫区则没有大的变化。
二、新冠肺炎疫情防控期间公安机关“疫情”阻击战中发现的问题
（一）公安机关内部问题
职权职责方面。警察疫情执勤期间对于自身职权职责内容不清晰。对于自身具体的任务，疫情防控阶段及处置办法，对于轻微犯罪、违反治安管理规定的（如不听劝导的，轻微滋事的等）处理标准不统一不协调不相适应。对外（社会面、群众、甚至是其他工作人员）的答复口径不一致、不统一。犯罪打击存在打击扩大化、简单化。防控措施未贯彻落地到每个社区。现阶段大多仅以广播宣传为主，路口管制为辅，对于主要的核心排查、登记、隔离工作等还有流于形式的情况。
警力协调方面。由于疫情期间，各类犯罪和值守任务分散且繁重，基层警力在处理本辖区原有打击犯罪查处、打击、震慑职责外，还承担了防守、看护、劝导以及更多的值守任务、外派任务。警力过度使用导致警力协调不畅，内部工作步调与信息共享不及时，执法效率不高，部分由疫情滋生的普通犯罪问题导致存在警力浪费的情况。
防疫工作防护方面。基层警务人员的个人防护设备和常识相对滞后，有自然减损警力的风险。基层防控人员防疫物资缺乏，面对新冠肺炎疫情防控的经验不足，警员家属及自身的心理健康情况不稳定存在多种担忧问题，导致其工作不敢积极开展，消极执行上级任务。
警务绩效考核方面。疫情期间，绩效考核给基层派出所带来压力。疫情防控工作指标与公安业务工作指标难以平衡，在疫情期间对于事实、证据、程序的把控不严格，存在循势拔高，人为降格的情况，导致绩效考核异化，盲目完成指标任务，绩效考核制度失衡。
（二）公安机关外部问题
多部门协作配合方面。公安机关、检察机关、司法行政机关、卫生部门、医疗机构、民政部门等部门沟通协调和联动协作不足，妨害疫情防控重大、疑难案件会商和信息通报工作机制不完善，对于疫情防控期间相关犯罪发生的新情况、新特点和新规律研究不够，互通信息不畅，办案质效较低。另外，农村地区各村由于道路封堵，导致公安办案车辆无法进村，到达群众报案点只能靠步行，处警效率较低，说明公安机关与疫情防控指挥部协调工作还存在一些问题。
社会舆情方面。疫情宣传不统一、不专业、不时效，公安机关对于疫情防控的有益信息内部通报不足，无警力对群众安抚进行工作，片面采取强制措施无法长时间控制社会舆情朝向正能量态势发展。
基层群众抗疫方面。执勤警察在进行查控过程中，存在部分车辆驾驶人员和群众对测量体温、登记信息不配合、不理解的情况，需要花费时间做工作。少数社区检查站点出现群众不配合、冲卡情况。说明在疫情防控前期，未充分调动动员群众积极性，宣传工作没做到位。没有发挥人民抗疫的主导作用(如以十户选一或楼栋长担任宣传、排查、隔离主力军)。“党政牵头、村村动员、群防群控、稳防稳控”的工作格局没有充分发挥，湖北省在调整防控指挥领导后情况得到了极大的改观。
三、新冠肺炎疫情防控期间公安机关维护社会治安的对策
针对前期防控工作中公安机关发现和存在的问题，我们认为可以从以下几方面着手：
(一)明确职责，分级出警
公安机关在新冠肺炎疫情防控中的工作目标是及时、准确掌握有关突发的信息动态，配合有关部门及时处置，严厉打击造谣和借机进行捣乱、破坏的违法犯罪活动，切实维护社会正常秩序。围绕这一工作目标，明确公安机关在新冠肺炎疫情防控中的主要任务:
一是密切关注社会动态，搜集掌握与新冠肺炎疫情防控有关尤其是影响社会稳定的情况信息，积极预防、妥善处置由新冠肺炎疫情防控引发的群体性治安事件；二是严密监控网上有关信息，及时处理有害信息；三是加强对社会面的控制，及时发现、严厉打击哄抬物价等扰乱市场秩序和造谣惑众等违法犯罪活动；四是协助卫生防疫部门对新冠肺炎疫情防控中感染病人和疑似病人采取强制隔离治疗措施；五是协助卫生防疫部门对擅自脱离的新冠肺炎疫情中感染病人和疑似病人进行查找；六是协助卫生防疫部门对新冠肺炎疫情防控隔离区(点)采取封闭隔离措施；七是配合卫生防疫部门在主要道路设卡对过往车辆和人员进行卫生检疫包括强制检疫；八是做好交通疏导，保障新冠肺炎疫情防控期间道路交通安全畅通，特别是要重点保障疫情处理车辆和人员迅速抵离疫区；九是新冠肺炎疫情防控应急处理专业队伍的建设和培训；十是防范和打击境内外敌对势力、宗教极端势力，民族分裂势力、暴力恐怖势力以及邪教组织借机进行的破坏活动；十一是承办新冠肺炎疫情防控指挥部或领导组交办的其它任务。
分级出警，分层处置。按案情的性质、事发地城，参与人数和激烈程度等进行分析,分级出警，分层组织实施。公安机关必须严格在自己的任务范围和处理权限之内开展工作，不能随意扩大任务范围。第一，属于一般发生的案件，则由属地派出所负责派出警力，及时配合卫生、民政等部门妥善处置，强行押送上车，由有关部门带走并及时处置好现场。第二，需要对社区人群施行大面积隔离时，有可能引发社会面混乱，群众恐慌，甚至上升为群体性事件时，公安机关必须派出足够警力，包括巡警、政保、交通、派出所等部门直接予以处置，密切配合有关部门，在疫情区拉起警戒线，禁止无关人员进入，尽最防止态势扩大。第三，对于大规模的群体性事件，公安机关要立即组织足够的警力，采取强制措施，及时果断地加以处置，并对其中的为首分子坚决予以打击。同时，要准备足够的预备队机动待命，以备更加严重的情况发生。
（二）严格执法，讲究策略
新冠肺炎疫情防控应急机制必领严格依法进行，纳入法制化规范化的轨道。我国已制定了《突发公共卫生事件应急条例》，其中第三条第四条明确规定，突发公共卫生事件发生后，国务院、地方人民政府设立突发公共卫生事件应急处理指挥部，国务院、地方政府主管领导人担任总指挥，负责对突发公共卫生事件应急处理的统一领导、统一指挥。卫生行政主管部门和其他有关部门，在各自的职责范围内做好突发公共卫生事件应急处理的有关工作。因此，在处置突发公共卫生件中，参与机关和部门都应对照相关的法律规定，审查自己的行为是否在法定职权范围之内，审查自己作为处置主体的合法性。
在执法依据方面，公安机关在新冠肺炎疫情防控战役中对拒绝隔离治疗或者隔离期未满擅自脱离隔离治疗的病人或者病原携带者，采取强制隔离治疗措施的法律依据是人民警察法(第8条)、人民警察使用警械和武器条例(第7条，即“有危害公共安全、社会秩序和公民人身安全的其他行为需要当场制止的")、传染病防治法(第24条)。根据政府的决定或命令。可以在道路上设置检查站拦截、检查车辆，封锁疫区，协助对出入疫区的人员、物资和交通工具进行卫生检疫，维持秩序。对于制造、传播谣言、拒绝，阻碍强制隔离治疗、留验、封锁疫区，生产、销售假药，围积居奇、哄抬物价等扰乱市场经济秩序行为，引起突发公共卫生事件传播或有严重传播危险等行为，可依据《治安管理处罚法》和《刑法》有关条文加以处罚或追究刑事责任。各级公安机关应当充分运用法律賦予的行政管理权、行政执法权和刑事侦查权，保障突发公共卫生事件预防、控制、治疗工作的顺利进行。对敢于顶风作案的违法犯罪分子,特别是对那些故意制造恐慌，混乱的連法犯罪分子，要严格按照法律规定的条件、程序、时效、处罚幅度、时限等，从重、从快予以打击、处理，并做好相应的宣传工作，以震慑违法犯罪，安定民心，稳定社会秩序。
要坚持以人民为中心的理念，既要依法惩罚犯罪，也要坚持刑事司法的谦抑性；既要对违反治安管理处罚法的行为严格依法予以处罚，也要坚持教育与处罚相结合的原则，充分理解当事群众对疫情的恐慌心情。坚持宽严相济，打击极少数，教育挽救大多数，对依法可处罚可不处罚的，不予处罚；可采取可不采取强制措施的，不采取强制措施，避免打击扩大化、简单化。对以暴力、威胁方法抗拒、阻碍防疫、检疫、强制隔离、隔离治疗等防控、治疗措施实施，故意危害公共安全的；侵犯医务人员安全、扰乱医疗秩序的；生产、销售伪劣产品、假药劣药、不符合标准的医用器材的；囤积居奇、哄抬物价、牟取暴利，严重扰乱市场秩序和民生保障，制造恐慌的；编造、故意传播虚假信息扰乱公共秩序的；以及非法收购、运输、出售珍贵、濒危野生动物的，要依法从严从重从快打击；对当日已经检查过的车辆和群众发放已安检标签，防止车辆或群众一日之内被多次检查，群众易出现抵触心理，同时也提高安检效率和车辆通过率。
严格按照相关犯罪的立案追诉标准，结合案件的具体事实、情节，准确把握罪与非罪、违法与犯罪的界限。坚持主客观相一致，全面查明行为人的主观故意、客观行为和危害后果，认定相关罪名，准确区分此罪与彼罪的界限。如以危险方法危害公共安全罪与妨害传染病防治罪，生产、销售伪劣产品罪与生产、销售不符合标准的医用器材罪，编造、故意传播虚假信息罪与寻衅滋事罪等的区别。公安机关接到妨害疫情防控工作警情后要及时出警，采取果断措施予以快速处置，依法及时立案查处，全面规范收集固定证据，严格规范公正文明执法。对于不构成犯罪的，根据治安管理处罚法等法律法规，予以行政处罚，或者依法移送相关部门处理。公安机关要根据具体案情，结合立法目的，准确理解适用相关法律条款。如对拒不执行县级以上人民政府新型冠状病毒肺炎疫情防控指挥部发布的通告（令），可以依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十条第一款第（一）项，以“拒不执行紧急状态下的决定、命令”定性处罚，确保疫情防控措施有效执行。强化对重大敏感案件的审核把关和质量管控，确保案件事实清楚、证据确实充分、定性处理得当、适用法律正确，防止案件定性处理和适用法律不当引发不良后果。
(三)建立以应急处置专业队伍为龙头，以派出所为依托的新冠肺炎疫情防控应急运行机制
新冠肺炎疫情防控具有紧迫性、专业性，因此，必须建立专门的应急处置队伍，专门负责配合有关职能部门处置传染病患者，做好对不接受隔离或脱离治疗的传染病病人、疑似病人的强制隔离治疗工作，以全面有效保证对有关疫情事务的有效处理。如在新冠病毒肺炎疫情期间各分(县)局设置的新冠病毒肺炎疫情应急处置办公室、由主管领导牵头,并由各相关部门抽调人员组成的处置新冠病毒肺炎疫情突发事件小分队,以及各分(县)局和辖区的派出所成立的新冠病毒肺炎疫情处置指挥中心,都属于临时机构。另外,公安机关还应派人参加由当地政府(区、街道、乡镇)牵头,组织包括居家委会、村委会、卫生防疫部门等多方面参加的临时性的协调机构,主要负责处理隔离区内的工作和协助病人转送工作。但要明确在这种隔离工作和转送病人的工作中公安民警的工作带有明显的辅助性。应急处置队伍应以巡特警队伍为基础，从中挑选身体素质好、综合索质高，尤其是现场处置能力较强的民警，进行相关知识的辅导和专业培训，并配备相应装备，制定处置预案和工作规范，真正建立一支在关键时刻拉得出靠得住的突击队伍。要以派出所为依托，进一步加强以下几方面的治安管理工作:
一是加强隔离区和社区管理。在新冠肺炎疫情防控期间，各地派出所按照属地管理的原则，加强对辖区设立隔离区的医院保卫部门和“被隔离户”街道、小区保安部门的业务指导，同时加强对被隔离人员周边地区的治安巡逻，与当地的街道办事处、居委会等隔离监督机构建立定期联系和情况通报制度，接到有关报警和求助时迅速出警协助处置。此外，属地派出所还应注意充分调动内保单位、社区保安、治安协管员、治保积极分子、社区干部等社会力量，加强值班巡逻、门栋看护，配合卫生防疫部门切断病毒传播渠道，形成群防群控的隔离工作网络。
二是广泛收集信息。社区民警充分发挥在基层一线工作，直接面对广大群众的特点，不断拓宽信息渠道，广泛收集掌握疫情、社情等动态信息，并加强对情报信息的分析研究，采取有针对性的防控措施，不断提高防控疫情的能力。
三是规范流动人口管理。为及时发现和控制疫情，基层派出所进一步加强对辖区流动人口的管理，大力开展出租房屋、暂住人口的清理登记工作，逐一落实治安管理责任。
四是加大娱乐服务场所、商场等人流密集地区的查控力度。突发事件期间，属地派出所还应加强对人流密度大、流动性强的娱乐服务场所的监督检查，要求场所业主做好卫生和消毒工作，督促落实各项防范措施。
五是明确疫情防控协作分工。执勤过程中，公安民警主要负责警戒、引导、拦停、盘查等工作，体温监测由属地政府安排医护、卫健等部门人员进行。对体温大于或等于37.3度人员，安排工作人员佩戴口罩，引导至临时留置观察室，属地政府工作人员登记发热人员信息，由属地县区医务人员依据流行病学史和临床表现，进行甄别，如出现发热、咳嗽、气促等呼吸道感染症状者，由属地安排符合消毒防护条件的转运车辆按要求转运至就近开设有发热门诊的医疗机构进行诊治；若未发生急需就医症状的，由属地政府安排符合消毒防护条件的转运车辆到属地集中隔离留观点（联勤联控封控点）进行14天隔离。
(四)建立完善新冠肺炎疫情警务防护规范与应急处置规范
专业化培训的警务防护规范。首先,思想上要重视防护工作。由于本次新冠肺炎病毒传染性非常强，在新冠肺炎疫情防控时期的公安工作中,民警的自身防护极为重要,一且民警被感染,不仅会使其本人的生命健康受到损害,其家人也会感染,更为严重的是还可能造成该民警所属单位被隔离以及该单位的工作被迫停止的严重后果。如某公安应急处置分队在处置一宗强制隔离治疗事件中，由于病人拒绝治疗，奋力挣扎，使处置分队三名民警的防护服、眼镜均被抓烂，最后病人被制服，民警也被隔离观察。所以必须认识到防护工作的极端重要性,做到“民警不病倒、工作不间断、秩序不紊乱”。为此,公安机关各级领导一定要重视提高所属警员的自我防护意识,要制定相应的防护规定,并作为纪律要求严格执行。如严禁民警私自外出、严格请销假制度、民警执行接触疫病患者任务后要进行隔离观察等。同时对民警被感染疫病的,要及时隔离和救治。其次,要按照卫生部门的规定严格执行消毒防护措施。特别是办公场所、执行任务的车辆、看管羁押场所要进行严格消毒,对执行与疫病有关任务的民警,要加强防护措施,对窗口单位办公的民警也要保证防护工作到位。对这些防护工作,各级领导定要督促检查,不能有丝毫松懈和马虎。再次,民警在执行正常警务工作中,要增强防疫病的意识,特别是与工作对象有直接接触时,不能麻痹大意。同时还要加强工作场所的管理,采取相应防护措施以减少围观的人。另外，公安机关应该联合医疗部门及心理咨询部门为一线警察培训个人防护技巧、疏导群众的心理知识，及时在内部通报新冠肺炎疫情防控的有益信息，以及宣传用语。加强基层防控人员防疫物资补给，拓宽多种物资补给渠道，实行统一化、集约化管理及配给。
完善的突发事件处置规范。从现在新冠病毒肺炎疫情警察执法的情况来看，比较突出的是公安机关协助执行强制隔离等措施的有关法律规定不是十分具体，操作性不强，尤其是能否使用警械、使用何种警械没有作出规范，装备数量不足、针对性和专业性不强。由于新冠病毒肺炎疫情期间，公众心理相对脆弱，情绪较易激动，而且别有用心者还可能借机煽动闹事，有可能发生集会，游行、示威，集体上访或者冲击医院、政府部门等突发性事件。因此公检法机关应密切配合，规范突发事件的执法依据，各级公安机关应当充分运用法律赋子的行政管理权，行政执法权和刑事侦查权，保障新冠病毒肺炎疫情预防、控制、治疗工作的顺利进行。对敢于项风作案的违法犯罪分子，特别是对那些故意制造恐慌、混乱的违法犯罪分子，要严格按照法律规定的条件、程序、时效、处罚幅度、时限等，从重，从快予以打击、处理，并做好相应的宣传工作，以震慑违法犯罪，安定民心，稳定社会秩序。各地公安机关应当从维护改革、发展和稳定的大局出发，制定预案，依照处置新冠肺炎疫情突发事件的法律和政策，完善应急机制的各项工作规范、装备规范，注意警力摆布和方式方法以及强制措施的使用，装备规范不应仅限于防护措施、交通通讯器材，尤其要规范不同事件中警械的使用。区别对待不同情况，增强亲和力，避免激化矛盾，及时妥善处置。
(五)充分发挥社区警务、群众在新冠肺炎疫情防控战中的作用
社区警务在灾难性事件和各种突发事件的预防、准备和回应以及事后处理方面起着与防范打击犯罪同样关键的作用。在预防方面，社区警务可以了解公众的关注和忧虑，使警方可以估计识别突发事件潜在的影响和威胁。可以利用熟悉情况的优势，在新冠肺炎疫情防控战中积极配合卫生防疫部门和村(居)委会做好农村和城市社区的突发事件的防范、宣传工作。在对突发事件的准备措施方面，社区警务能够提供早期预警系统从而保证突发事件得到有效处理，并会同有关部门做耐心的劝导工作，及时平息事态，最大限度地减少损失和社会负面影响。对个别社区出现的群众不配合、冲卡情况，应完善社区保安与巡逻（辖区）民警协作防控机制，社区保安人员在初查初检中应按照口头提示、警告、报警的步骤进行查控，不宜简单过激执法，激发矛盾，巡逻（辖区）民警在接到社区保安人员报警后应立即赶赴现场进行处置。在事后处理方面，社区警务有利稳定和平复突发事件后公众的损伤，减轻公众的恐惧，安定民心，稳定社会秩序。同时，应继续掌握事件后的社区动态，防止反复。充分发挥人民群众抗疫的主导作用，建议建立以十户选一或楼栋长担任宣传、排查、隔离的群众“群主”，做到社区人员包干到户，实行联系负责制，加快建立各大社会组织的进入，建立有效社会沟通机制，打好疫情防控最后的攻坚战。
撰稿人：董少平 何宏斌 陈昱成
（编 辑：徐汉明 胡 婷）